di Alberto Arcuri (Alma Mater Studiorum - Università di Bologna)
Pubblicato il 30 novembre 2025
Cercando di comprendere il significato della revisione che ha codificato i valori ambientali tra i principi fondamentali della Costituzione italiana (legge costituzionale n. 1 del 2022), la speculazione dottrinale si è polarizzata attorno a due posizioni alternative, ordinate lungo l’asse dichiarativo-innovativo: la prima ha sostenuto la relativa precettività di una riforma che si sarebbe limitata a fotografare l’esistente; la seconda, al contrario, ha attribuito a quell’intervento il compimento di un “salto” rispetto al passato.
Tra le due, sembra preferibile la seconda opzione. Non è possibile, infatti, accogliere una lettura riduttiva della revisione senza esprimere al contempo una comprensione riduzionista della Costituzione, intesa quale riflesso dello sviluppo naturale e graduale di un gruppo sociale organizzato. Una comprensione non condivisibile, alla luce dell’attitudine “performativa”, che la Costituzione italiana esprime prefigurando, e proponendosi di realizzare, il progetto di una società diversa da quella esistente. L’idea che la “costituzionalizzazione” dell’ambiente si sia limitata a dichiarare uno sviluppo già “vivente” e sistematizzato (con una nota giurisprudenza) dalla Corte costituzionale sarebbe, dunque, un paradosso, insostenibile in ragione del surplus di significato impresso dalla forma (ora) assunta dal valore ambientale.
Intervenendo per la prima volta sui principi fondamentali, allora, la revisione avrebbe introdotto un nuovo “valore primario” o “meta-valore”, rideterminando il contenuto stesso del patto repubblicano, originariamente centrato sul lavoro e sui conflitti socio-economici, e così esprimendo un tentativo “positivo” di riconciliare le grandi tradizioni novecentesche che l’avevano fondata con l’ambientalismo, considerato la dottrina dominante del XXI secolo.
In questo senso, dopo la revisione degli artt. 9 e 41 Cost., la Repubblica italiana è da considerarsi “(ri)fondata sull’ambiente. L’idea della rifondazione risponde, infatti, proprio all’esigenza di comprendere e illustrare il salto di qualità compiuto dal progetto costituzionale: dalla realizzazione di una società di eguali – perché egualmente liberi dai bisogni materiali che, vanificando il riconoscimento dei diritti (art. 2 Cost.), impediscono il pieno sviluppo della persona e la partecipazione alla polis (art. 3 Cost.) – alla «società larga dei viventi, liberata dal bisogno e dai rischi effettivi dell’estinzione».
Il nuovo conflitto esistenziale, ridefinendo in senso ecologico quello antropocentrico capitale-lavoro, innesta così nell’orizzonte performativo della Costituzione repubblicana il paradigma ecologico, espressione non più solo di un principio ma del fondamento stesso del potere dello Stato. Si tratta di una proposta molto onerosa, ma anche molto concreta che, al fondo, implica la necessità di fronteggiare, alla luce del pre-esistente ordine socio-politico, la “recessione ecologica” – che la teoria dei planetary boundaries ha proposto di misurare attraverso indicatori quantitativi – evocando quella che viene chiamata “transizione ecologica”.
Una necessità che fino ad ora ha sollecitato soprattutto risposte ultra-statuali e impolitiche (nel senso di estranee al processo politico-democratico). La dimensione globale, tipicamente «postmoderna», della questione (unita all’alta complessità tecnica dei problemi che evoca) ha infatti spinto la produzione normativa oltre i confini statali e, accentuando la natura derivata-vincolata delle decisioni politiche, ha rafforzato ulteriormente il ruolo del potere giudiziario. A orientare l’evoluzione in questa direzione ha contribuito anche un certo modo di intendere la questione climatica e, in particolare, il fenomeno transnazionale della climate strategic litigation che, costruendo azioni giudiziarie anche contro Stati, si è dimostrato (oltre che un virtuoso strumento pro-clima, come testimoniato dall’importanza di casi come Urgenda, Affaire du siécle, Neubauer, KlimaSeniorinnen) anche un problematico tentativo di vincolare a obiettivi predeterminati la traduzione della politics in policies, peraltro non sempre in base a parametri fissati da organi politici. Andrà a questo proposito revocato un possibile equivoco, legato al silenzio della Costituzione in materia climatica, da cui si potrebbe trarre conferma dell’irriducibilità territoriale del problema. Al contrario, quel silenzio va inteso come la presa d’atto della sua necessaria territorializzazione, per l’interdipendenza che la lega alla questione ecologica. Come è stato fatto notare, infatti, la revisione ha certamente riguardato il clima, il quale, dipendendo anche da fattori antropici (soprattutto l’uso di combustibili fossili), è insieme fine e pre-condizione della tutela dell’ambiente, della biodiversità e (soprattutto) degli ecosistemi (i c.d. tipping point dell’IPCC, d’altro canto, segnano le soglie oltre cui il cambiamento climatico sconvolge gli ecosistemi).
Da qui l’esigenza (che riguarda anche la dottrina) di immaginare percorsi di riorganizzazione politica del sistema, oggi prevalentemente di matrice giudiziale (iurisdictio), per dare al riorientamento del patto repubblicano una concretizzazione politico-legislativa (gubernaculum) e riportare la sua attuazione dentro il sistema delle fonti del diritto, e quindi nei canali formalmente ordinati allo scopo di governare i processi attraverso cui la forza politica, determinando il contenuto di norme, diventa giuridicamente rilevante.
A partire da questa esigenza è possibile sviluppare diversi percorsi di ricerca. Uno di questi riguarda la programmazione economica, ossia lo strumento politico-normativo predisposto dalla Costituzione italiana per coordinare e indirizzare a fini predeterminati l’attività economica, pubblica e privata. Come si sa, infatti, la revisione ha interessato direttamente la programmazione economica (art. 41 co. 3 Cost.). Lo ha fatto, in particolare, intervenendo sullo scopo, estendendo ai fini ambientali l’orizzonte dell’azione di indirizzo e coordinamento, e quindi della programmazione quale suo strumento. Dopo quella fallita negli anni ’60-’70, la revisione costituzionale ha così prefigurato la possibilità di una “seconda” stagione programmatoria, rivitalizzando un topos di cui la dottrina si era ormai quasi completamente dimenticata.
Di qui il senso di riprendere il discorso sulla programmazione economica, nel tentativo di comprenderla come strumento costituzionale di attuazione politica della revisione (in coerenza con la premessa teorica assunta) attraverso la conformazione ecologica dell’economia e del modello di sviluppo capitalistico, e quindi anche di governo dei fattori antropici che contribuiscono al cambiamento climatico. Si tratta di un’esigenza che risponde a una necessità ermeneutica: comprendere il significato prescrittivo e l’effettiva capacità precettiva della rinnovata prospettiva ecologica, verso cui la programmazione economica è stata espressamente rivolta dalla revisione degli artt. 9 e 41 Cost.
Per farlo è necessario anzitutto ricostruire il “modello costituzionale”: la Costituzione italiana in materia di programmazione ha un contenuto esemplare perché, diversamente dalle altre (anche quelle vicine, che si riconoscono in presupposti politici analoghi), se ne occupa espressamente (art. 41 co. 3 Cost.). Quando si parla di programmazione in Italia, pertanto, ci si riferisce a qualcosa di preciso e giuridicamente impegnativo che evoca un “modello costituzionale” (quindi prescrittivo), che: (a) presuppone una Costituzione (Sollen) economica dualista e un sistema (Sein) economico misto; (b) rivolge la programmazione verso un orizzonte evocato dai “fini sociali”; (c) è inteso come giuridicamente oneroso, in quanto compito dello Stato; (c) esprime doverosità giuridica , generando vincoli giuridici sull’attività economica privata; e (d) necessita il coinvolgimento del Parlamento, richiedendo l’espressione in forma di legge. Questo modello in Italia ha avuto una storia breve e, infine, fallimentare: la parabola iniziata con alcune sperimentazioni settoriali (come il Programma settennale di costruzioni edilizie per i lavoratori del 1949 o il Piano decennale per la scuola del 1958) e culminata nella legge n. 685 del 1967 (Approvazione del programma economico nazionale per il quinquennio 1966-1970) è poi velocemente terminata con il fallimento del c.d. “Progetto 80”.
Questo modello deve ora essere ricompreso alla luce della revisione costituzionale.
La revisione ha anzitutto generato un rinnovamento “ecologico” che attiene al piano materiale-sostanziale, tramite la ridefinizione finalistica della programmazione, aggiungendo la qualificazione ambientale, accanto a quella sociale, dei fini verso cui è rivolta. Occorre pertanto proiettare sul fine della programmazione la più generale ridefinizione dell’orizzonte performativo della Costituzione, come declinata nella dimensione positiva dall’idea della Repubblica rifondata sull’ambiente. C’è, infatti, un evidente e insolubile nesso tra la modifica degli artt. 9 e 41 co. 3 Cost. che, discendendo logicamente dal generale al particolare, esprime il significato complessivo della revisione. Il percorso per riempire di contenuto il nuovo fine “socio-ambientale” può essere cercato nella riflessione costituzionalistica ma anche attingendo dalla letteratura extra-giuridica, e soprattutto da quel filone multidisciplinare che, dandosi il nome di “ecologia politica”, si è voluto caratterizzare come tentativo di ricomporre la scissione dicotomica tra il sociale e l’ambiente in un quadro interpretativo “socio-ecologico integrato”, in cui la biosfera è considerata uno spazio non separabile dal “sociale umano”.
La revisione ha anzitutto generato un rinnovamento “ecologico” che attiene al piano formale, interrogando le possibilità e i margini per recuperare quello strumento in un contesto molto diverso da quello in cui è stato pensato. Occorre pertanto riadattare ad uno Stato che, coinvolto in un processo di integrazione sovranazionale, si confronta con la società post-industriale e la globalizzazione dei mercati, uno strumento che è stato pensato (nel senso, più impegnativo, che lì ha attinto la propria dimensione di senso) al servizio dello Stato costituzionale.
Questo percorso di riadattamento potrebbe passare accostando la programmazione economica a quella di bilancio, nel tentativo di ri-collocarla in un canale idoneo a conferirle la massima forza politica e giuridica possibile (trattandosi del principale canale di attuazione delle decisioni politico-normative e del più efficace, essendo l’unico di cui si sa in anticipo il termine per l’approvazione), oltreché la migliore integrazione con la dimensione sovranazionale (per il raccordo assicurato dal semestre europeo).
Si può, in questo modo, immaginare una proiezione sovranazionale della programmazione, anche alla luce delle recenti esperienze di pianificazione, interrogandone la natura e il rapporto col modello costituzionale. Tra questi, l’attenzione sarà certamente concentrata sulle esperienze, come quella di Next Generation EU, dei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza o del Green Deal Europeo che, secondo alcuni, hanno rappresentato la riscoperta del metodo della programmazione in Europa (per lo meno come forma di coordinamento delle policies e di razionalizzazione degli investimenti).