Información editorial

Compiladores

Sebesta, Lorenza

Gil, Luciana

Obaya, Martín

Europa y América Latina frente a la integración:

pautas de análisis – 1ª. ed. – Buenos Aires

Bononia University Press, 2012

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[Disciplina¿?]

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© De esta edición, Bononia University Press, 2012

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Europa y América Latina frente a la integración:

pautas de análisis

por Lorenza Sebesta, Luciana Gil y Martín Obaya

Los textos que integran esta compilación proporcionan algunas pautas de análisis de las relaciones entre Europa y América Latina y de las dinámicas integradoras al interior de ambas regiones. En tiempos en los que los estados parecen ser cada vez menos capaces de ofrecer soluciones a problemas que, tanto en su alcance como en su naturaleza, son de carácter global, la integración regional parece ser la mejor utopía realista a la cual podamos sumarnos. Nuestro papel, en tanto que integrantes de un Centro de Excelencia Jean Monnet, es el de elaborar herramientas para comprender cómo se puede alcanzar esta utopía, respetando aquellos valores que, por medio de muchas convulsiones, fracasos y victorias, se afirmaron poco a poco como patrimonio irrenunciable de los sistemas políticos de Europa y de América Latina.

Los lazos que estos dos continentes han mantenido a lo largo de la era moderna hacen que parezca oportuno –además de necesario– proceder a esta búsqueda de manera conjunta. El acercamiento a cualquier tipo de respuesta, aunque involucre nuestras posiciones políticas o filosóficas, tiene que fundamentarse irrenunciablemente en el análisis ‘científico’ de las cuestiones que nos convocan. De hecho, es necesario alcanzar una compresión lo más acabada posible de las dinámicas y de los actores de un proceso, para poder orientarlo y, si es necesario, cambiarlo.

La colección de artículos y entrevistas está dividida en cuatro partes. La primera –Intercambios y diálogos entre Europa y América Latina– proporciona algunos ejemplos de la importancia de los intercambios de distinta naturaleza que han existido entre los dos continentes a la hora de comprender su identidad y sentido del progreso. La segunda –Visiones del mundo, ideas de integración– busca poner de relieve el vínculo entre proyectos de integración y visiones del mundo. La premisa es que no puede existir una integración exitosa fuera de una idea de desarrollo y de integración de las sociedades que la van a conformar. La integración no puede ser el resultado de dinámicas estructurales externas a los países que la conforman ni tampoco el mínimo común denominador de los intereses temporales de algunos grupos que la integran. Los textos que conforman la tercera parte del libro –Dinámicas de la integración en Europa y América Latina– abordan las diferentes dinámicas que regulan la integración regional en los dos continentes, haciendo hincapié en las cuestiones del desarrollo productivo y financiero de sus sociedades. Finalmente, la cuarta parte –El fenómeno de la representación a nivel regional: los casos de la Unión Europea y del Mercosur– se concentra en la cuestión de cómo garantizar que las decisiones tomadas en un contexto regional reflejen los intereses y deseos de sus integrantes (estados, sociedad civil, individuos). El tema de la representación no solo es crucial a la hora de decidir los contenidos de las políticas llevadas a cabo por las instituciones a nivel regional, sino también a la hora de garantizarles la legitimidad necesaria para consolidar su camino.

Los textos cuentan con introducciones en la que se destacan sus principales hipótesis y los conceptos con los que trabajan. Cada una de estas ha sido realizada con el objetivo de facilitar la lectura y hacer de esta publicación una herramienta útil tanto para la reflexión individual como para la enseñanza1.

1 Artículos y entrevistas fueron publicados originariamente en la revista del Centro de Excelencia Jean Monnet de UniBo-BA, Puente@Europa, que se encuentra disponible online en http://www.ba.unibo.it/BuenosAires/Extension/PuntoEuropa/ediciones.htm

I. Intercambios y diálogos entre Europa y América Latina

De los pueblos a los ciudadanos:

el aporte de la Constitución de Cádiz*

Por Jaime Rodríguez O.

Este artículo ofrece una reflexión sobre el momento formativo del diálogo paritario entre América Latina y Europa. Lo que se da en este período es el intento por re-interpretar en manera ‘moderna’ las relaciones fuertemente jerarquizadas que habían dado sustancia a aquel mundo de comienzos del siglo XVII, donde “nunca se ponía el sol”, cuya capital, según el noble indio Chimalpahain Cuauhtlehuanitzin, era Roma y cuyo señor universal era el rey de España –Felipe III, en sus tiempos–1-.

Fue en ese momento, según Jaime Rodríguez O., cuando se habría radicado, desde el siglo XVIII, un “patriotismo americano” donde “los habitantes del Nuevo Mundo desarrollaron el sentido de su identidad única en el marco del mundo de habla hispánica”. Desenredando el ovillo de las independencias de Iberoamérica, Rodríguez no solamente desplaza nuestra mirada hacia afuera, analizando sus conexiones con la invasión napoleónica, la revolución de España y la Constitución de Cádiz –la primera en el mundo en otorgar sufragio (casi) universal masculino y en dar voz y representación a los pueblos de Iberoamérica– sino también hacia adentro: del centro a la periferia, desde la Ciudad de México hasta los municipios de la Nueva España.

El resultado es la descripción sofisticada de un espacio político abarcador que, aun caracterizado por diferencias, tensiones y rechazos, vive una misma aventura.

¿Cómo puede explicarse este sorprendente fenómeno de que después de tres siglos de dominación [], las libertades de las ciudades de España se hubieran conservado [...]? Y ¿cómo puede explicarse que precisamente en el país en que el absolutismo apareció en su forma más ruda antes que en los otros Estados feudales, el centralismo no pudiera echar nunca raíces? [] Sólo así pudo darse el caso de que Napoleón [...] se viera desagradablemente sorprendido al darse cuenta de que, a pesar de que el Estado español era un cadáver, la sociedad española estaba llena de vida y de vida sana y que en todas partes resistía con fuerza.

Karl Marx, 1854

De los pueblos al pueblo2

Como parte de la monarquía española mundial, Nueva España tuvo una larga y constante tradición representativa que comenzó desde sus primeras épocas y que alcanzó su apogeo con la constitución hispánica de 1812. La monarquía española, parte medular de la civilización occidental, abrevó de la cultura europea, misma que compartía y que se originó en el mundo clásico antiguo. Fue en el siglo XII cuando las ciudades, o los “pueblos”, emergieron como actores políticos de importancia. En Castilla-León, obtuvieron poder e influencia porque sus recursos financieros y materiales, en particular sus milicias, resultaron cruciales para la Corona en el tiempo de la Reconquista. El poder político de las ciudades y los pueblos aumentó en forma gradual, hasta alcanzar su cenit en el reinado de los Reyes Católicos, quienes hicieron uso de estas entidades para pacificar y unificar el territorio3.

A cambio de su apoyo, los pueblos obtenían fueros o privilegios que les otorgaban el derecho a administrar tanto los asentamientos urbanos como las extensas áreas rurales adyacentes. Así, consiguieron una forma de gobierno autónomo comparable al de las ciudades-estado del norte de Italia. Hacia finales del siglo XIV, la Corona comenzó a nombrar corregidores para las ciudades y pueblos con ayuntamientos. De esta manera, se introdujo a los pueblos dentro de la esfera del poder real, al tiempo que ellos se liberaban del poder de los prelados y los nobles4. Los teóricos políticos identificaron la relación entre el rey y los pueblos, particularmente en las cortes, con la constitución mixta de Grecia y Roma antiguas y con las bandas guerreras germánicas, los comitati, que elegían a sus dirigentes5.

Las ciudades, o los pueblos, y las cortes fueron factores determinantes en la política castellana durante el período de conquista y asentamiento en el Nuevo Mundo.

La conquista de México proporciona un ejemplo clásico de la aplicación tanto de la teoría política hispánica tradicional como de la autoridad y soberanía de la municipalidad castellana. Hernán Cortés emprendió su expedición desafiando al gobernador de Cuba, Diego Velázquez, y consiguió autoridad sobre sus acciones al establecer un pueblo. Sus hombres asumieron el papel de “vecinos” y fundaron un cabildo en Villa Rica de la Vera Cruz. Cortés y sus hombres justificaron su proceder argumentando que no existía una autoridad constituida de manera formal7. En tales circunstancias, de acuerdo con la tradicional doctrina política, la soberanía recaía en el “pueblo”8. El pueblo soberano de Vera Cruz nombró a Cortés “Justicia y Alcalde Mayor y Capitán de todos, a quien todos acatemos [...]”8 y autorizó la conquista de la tierra para el rey9.

Tras la conquista, los primeros pobladores fundaron algunas ciudades y pueblos, entre los cuales destacaba la Ciudad de México. Como había ocurrido antes en las islas, los procuradores de las villas de Veracruz, Espíritu Santo, Colima y San Luis se reunieron en la Ciudad de México, en mayo de 1529, “para platicar e acordar lo que a servicio de Dios e de S. M., e bien e perpetuidad de esta tierra convenga”. En la junta se nombraron procuradores que viajarían a la corte del rey para proteger los intereses “de esta Nueva España”. Al siguiente mes, los representantes se reunieron de nuevo para aprobar los salarios de los procuradores. También encomendaron al Dr. Ojeda “que procure y negocie con S. M., que esta ciudad de México, en nombre de la Nueva España, tenga voz y voto en las cortes que S. M. mande hacer e los reyes sus sucesores”10. Desde un principio, los pobladores de Nueva España se esforzaron no sólo por contar con representación ante la corte del rey, sino ante el parlamento de Castilla. Su petición resulta sorprendente, sobre todo si se considera que estos primeros pobladores solicitaban que México se convirtiera en la cabecera de la región, de la misma forma que Burgos y Toledo eran cabeceras de sus regiones en Castilla11.

La naturaleza e historia de estas juntas del Nuevo Mundo han sido fuente de muchos desacuerdos. Algunos historiadores han sostenido que estas juntas o congresos de ciudades funcionaban como verdaderas cortes. Otros, como Alfonso García Gallo, aseguran que eran “meros Congresos de ciudades12, en los que se contemplaban asuntos de interés común [...] sin aspirar a intervenir en la alta política estatal”13. En cualquier caso, estas reuniones constituían sin duda cuerpos representativos y, por lo tanto, son prueba de la insistencia de los primeros pobladores sobre el tema de la representación y la constitución mixta.

Algunos historiadores como Mario Góngora han argumentado que el concepto de “poderío real absoluto”, surgido en la Europa del siglo XVI, nunca fue plenamente aceptado en las Indias. Esto fue sin duda cierto en Nueva España, donde Carlos de Sigüenza y Góngora, por citar un ejemplo, insistió, en 1680, sobre la primacía del pueblo sobre el gobernante y lo hizo apoyándose en la afirmación de Fernando Vázquez de Menchaca que decía: “Las leyes de un reino, aun las positivas, no están sometidas a la voluntad del príncipe, y por tanto no tendrá poder para cambiarlas sin el consentimiento del pueblo; porque no es el príncipe señor absoluto de las leyes, sino guardián, servidor y ejecutor de ellas, y como tal se le considera”14. Además, el derecho castellano ordenaba, y la corona lo confirmaba, que las autoridades debían negarse a implementar leyes que fueran contrarias a los intereses de la comunidad. Desde 1379, la fórmula “se obedece pero no se cumple” expresaba este hecho15. En 1528, Carlos I expidió un decreto que estipulaba: “los Ministros y Jueces obedezcan y no cumplan nuestras cédulas y despachos en que intervinieron los vicios de obrepción y subrepción, y en la primera ocasión nos avisen de la causa por que no lo hicieron”16. Más aún, los pobladores de las Indias perseveraron en el derecho a resistirse frente a leyes injustas, particularmente frente a los impuestos.

La resistencia a la autoridad real –en los hechos, desobediencia civil– fue rampante a lo largo del siglo XVI. Por ejemplo, la revuelta de las alcabalas que tuvo lugar en la ciudad de Quito entre 1592 y 1593 fue encabezada por el ayuntamiento; éste declaró que ya había hecho suficientes contribuciones a la monarquía y que los nuevos impuestos eran injustificados17. La gente de las Indias afirmaba que poseía derechos que incluso el rey no podía coartar. En el Nuevo Mundo surgió una forma de gobierno mixto, o una constitución mixta, sobre el que la Corona y el pueblo alcanzaron una forma de consenso que no requería de la anuencia institucional. Según John L. Phelan, los pobladores estaban convencidos de que “una constitución no escrita [requería] que las decisiones fundamentales fueran tomadas mediante la consulta informal entre la burocracia real y los súbditos del rey [en el Nuevo Mundo]. Por lo general se llegaba a una conciliación entre lo que en idea querían las autoridades centrales y lo que las condiciones y presiones locales podrían tolerar”18.

Aunque la constitución mixta y la representación formaron parte de la experiencia de los primeros pobladores y sus descendientes, la exigencia de representación en las cortes no se intensificó. Más bien parece que a finales del siglo XVI y principios del XVII, las élites del Nuevo Mundo abandonaron sus esfuerzos por obtener cortes locales. En cambio, las ciudades se convirtieron en representantes de los intereses de sus regiones19 y la venta de cargos surgió como un mecanismo importante de gobierno local, suprimiendo el deseo de representación en las cortes. Los criollos, que controlaban los ayuntamientos o cabildos de las capitales virreinales, las capitales de las audiencias y las capitales de las regiones fronterizas, asumieron el derecho y la responsabilidad de representar a sus regiones. Como John Elliott ha observado, esos territorios “se estaban convirtiendo en estados criollos”20.

La situación cambió de manera significativa en el siglo XVIII, cuando los monarcas borbones buscaron un mayor control de sus territorios ultramarinos. Como he señalado en otro lugar, “dos tendencias contradictorias […] surgieron a lo largo de la segunda mitad del siglo XVIII: la reivindicación americana de tener una conciencia de sí y el impulso que dieron algunas autoridades de la monarquía de los Borbones para convertir América en una colonia rentable”21. Los habitantes del Nuevo Mundo desarrollaron el sentido de su identidad única en el marco del mundo de habla hispana. Del mismo modo que sus iguales en la Península, los americanos se identificaron con su región y con su historia. No sólo escribieron acerca de la conquista y la cristianización, sino que también incluyeron el pasado indígena. Tal vez el exponente más distinguido de este patriotismo americano fue el novohispano Francisco Javier Clavijero. En su obra Historia antigua de México, publicada en cuatro tomos, Clavijero identificaba la historia de su tierra con la historia de los antiguos mexicanos, al tiempo que la comparaba con la del mundo clásico22. La Historia antigua de México no sólo simbolizaba el orgullo que los novohispanos sentían por su tierra; también les servía como justificación del deseo de gobernarla ellos mismos. Nueva España se consideraba a sí misma como uno de los reinos de la Monarquía española y deseaba ser reconocida frente al rey como un igual.

Las reformas borbónicas, que han sido descritas como “la segunda conquista” por John Lynch y como “una revolución en el gobierno” por David Brading23, no constituyeron un plan de acción cuidadosamente orquestado, determinado y bien ejecutado. Más bien, consistieron en una serie de iniciativas que respondían a las necesidades particulares de la monarquía. La Visita General de José de Gálvez, el establecimiento del Tribunal de Minería, la introducción de un ejército permanente, la creación del sistema de intendencias, la formación de dos nuevos consulados en Veracruz y Guadalajara y la eliminación de los privilegios eclesiásticos transformaron sin lugar a dudas las relaciones de poder en Nueva España. Sin embargo, no representaron, como se ha dicho a menudo, una forma virulenta de colonialismo. Más bien, las reformas borbónicas fueron intentos de la Corona por trazar métodos más eficientes para obtener los recursos financieros necesarios para competir en la arena internacional cada vez más hostil. Las ciudades, como representantes de sus regiones, constituían un obstáculo importante para este esfuerzo, ya que generalmente se oponían al alza de impuestos24. Por lo tanto, las acciones de la monarquía estuvieron encaminadas a reducir su poder tanto en la Península como en América.

En mayo de 1771, la Muy Noble, Muy Leal, Insigne e Imperial Ciudad de México envió una Representación al rey Carlos III que comenzaba como sigue: “Para asuntos de el interés de toda la América Septentrional ha querido V. M. que no tenga otra voz, sino la de esta Nobilísima Ciudad, como Cabeza, y Corte de toda ella”25. Según Annick Lempérière: “La Representación no era una muestra del protonacionalismo, [como algunos han argumentado] sino un alegato de derechos jurídicamente bien armado e inatacable según los criterios del ideario monárquico más ortodoxo”26. El ayuntamiento recordó al rey sobre las múltiples contribuciones que había hecho a la monarquía y sobre los importantes títulos, derechos y privilegios que había recibido a lo largo de los años. En la extensa Representación, se sostenía que Nueva España era un reino autónomo dentro de la monarquía española y que sus naturales tenían el derecho a la mayoría de los cargos, tanto civiles como eclesiásticos. En esencia, la erudita Representación reafirmaba el principio del gobierno mixto y el derecho de representación27.

Aunque Carlos III no aceptó las demandas de la Ciudad de México de representar al virreinato de Nueva España, tampoco rechazó el principio de representación. Como Lempérière ha señalado: “la Corona española desplegó bastante imaginación para liberarse del marco estrecho de la representación urbana, la cual [estaba] apegada a la defensa de privilegios y [...] de patrimonios [...]. Es así como inventó, apoyándose en las tradiciones corporativas más aprobadas, ingeniosos mecanismos de representación al mismo tiempo gremial y territorial”28. El fortalecimiento del Consulado de México, que había rivalizado con el ayuntamiento de la ciudad por mucho tiempo, y la incorporación de dos nuevos consulados, uno en Veracruz y el otro en Guadalajara29, son ejemplos de las instituciones en las cuales se apoyaba la Corona para incrementar los ingresos.

Una de las instituciones más interesantes era, empero, el Cuerpo y Tribunal de Minería30. Esta nueva institución se estableció con la finalidad de atender las necesidades de los mineros y la monarquía. Se creía que, en la década de 1760, la producción de plata había decrecido, la industria minera aparentaba encontrarse desordenada y, en 1766, se registró una gran huelga en Real del Monte. Comisionado por los mineros, el sabio novohispano Joaquín Velázquez de León escribió una Representación al rey, enviada en 1774, en la que proponía el establecimiento de un gremio minero, un banco de avíos y un seminario o colegio de minería. Dos años más tarde, la Corona aprobó la propuesta con algunas modificaciones. Casi todos los reales de minas fueron autorizados para establecer una Diputación compuesta de diputados electos por los mineros locales. Estos cuerpos representativos atenderían las necesidades regionales. También enviarían representantes al Tribunal en la Ciudad de México para cuidar los intereses generales de la minería y para supervisar la administración del Banco de Avíos y el Seminario. Velázquez de León se convirtió en el primer director del Tribunal31. Por primera vez en la historia, Nueva España contaba con un cuerpo que representaba a todas las regiones y que se reunía en la capital. Aunque no era una asamblea que representara a todo el pueblo del virreinato y aunque no se ocupaba de las funciones generales del gobierno de Nueva España, representaba, a pesar de todo, un paso importante en el desarrollo del gobierno representativo.

Tal y como esperaba la Corona, las nuevas instituciones contribuyeron al crecimiento económico. Pero, sobre todo, apoyaron financieramente a la monarquía. A cambio de una constitución escrita (sus Ordenanzas) y del derecho a la representación y al gobierno autónomo, los nuevos cuerpos, particularmente los consulados y el Cuerpo y Tribunal de Minería, acumularon sumas de dinero sin precedentes para apoyar a la Corona. En una época de creciente conflicto entre las naciones, la monarquía española necesitaba urgentemente estos nuevos recursos32.

Las nuevas instituciones de “gobierno económico” amenazaron la primacía de las ciudades, que fueron privadas de sus recursos y carecían de la habilidad necesaria para movilizar capital. Sin embargo, las ciudades no abandonaron la empresa de proteger sus derechos y privilegios. Las incesantes y crecientes exigencias de dinero por parte de la corona para costear las guerras en Europa minaron las finanzas de Nueva España. Quizá el mayor trastorno de la economía del virreinato se produjo cuando el rey hizo extensiva la Real Cédula de Consolidación de 1804. Promulgada primero en la Península, en 1798, con el fin de redimir los vales reales y liquidar otras deudas de guerra, la cédula autorizaba a los funcionarios reales a embargar y subastar los bienes de la Iglesia. En vista de que la iglesia de la Nueva España funcionaba como el principal banquero del país, tal medida podía arruinar al virreinato. Inmediatamente, las principales corporaciones del reino expidieron Representaciones contra la cédula. Pese a las protestas desesperadas e incluso amenazantes, las autoridades hicieron cumplir la Cédula de Consolidación33. De esta manera, el pacto entre el pueblo y el rey (el principio del gobierno mixto) fue amenazado por un acto extraordinario que hacía gran daño a la sociedad y que no tenía precedente en cerca de trescientos años34. Este acto simbolizaba el “mal gobierno”, al que, según enseñaban los teóricos políticos tradicionales, se debía combatir.

Fue en ese contexto que, a lo largo de junio y julio de 1808, llegaron a la Ciudad de México las noticias sobre la ocupación francesa de la Península, el colapso de la monarquía española y el establecimiento de juntas locales por parte de las capitales de provincias. El 19 de julio, el ayuntamiento de México, de mayoría americana, envió una resolución al Virrey José de Iturrigaray solicitándole que continuara “provisionalmente” a cargo del gobierno. El ayuntamiento justificó su posición sobre la base de la teoría política tradicional hispánica: “por su ausencia [la del rey] o impedimento, reside la soberanía representada en todo el reino y las clases que lo forman, y con más particularidad en los tribunales superiores que lo gobiernan, administran justicia y en los cuerpos que llevan la voz pública”34. Por lo anterior, el ayuntamiento propuso convocar un congreso de ciudades35. Tan pronto conocieron la propuesta de México, otras ciudades como Querétaro y Valladolid también solicitaron la convocatoria a un congreso de pueblos. Al parecer, el Virrey de Iturrigaray accedió a los argumentos de los españoles americanos. El 1º de septiembre de 1808, solicitó que los ayuntamientos de Nueva España nombraran representantes para una junta en la capital. Pero el Real Acuerdo, compuesto principalmente por españoles europeos, se opuso a la convocatoria al congreso de ciudades. En lugar de esta asamblea, el Virrey de Iturrigaray convocó a cuatro juntas entre las principales corporaciones de la Ciudad de México. Las juntas resultaron turbulentas. Los americanos defendieron un argumento poderoso basado en principios jurídicos, que no habían sido aplicados durante algún tiempo; dicho argumento también estaba en consonancia con la teoría política hispánica y las acciones tomadas por los españoles en la Península ibérica. Los españoles europeos, quienes estaban decididos a mantener el poder, derrocaron al virrey poco después de la medianoche del 16 de septiembre de 1808. A la mañana siguiente, informaron a los habitantes de Nueva España: “El pueblo se ha apoderado de la persona del [...] virrey; ha pedido imperiosamente su separación, por razones de utilidad y de conveniencia general [...]”. Como señala Virginia Guedea, los conspiradores apelaron a la autoridad del pueblo en un esfuerzo por legitimar su golpe de estado porque, para ese momento, el concepto de soberanía popular había ganado una autoridad considerable36. En la Península, el pueblo había depuesto a funcionarios que no contaban con su confianza.

La crisis de la monarquía y los acontecimientos de 1808, tanto en España como en Nueva España, marcaron el inicio de una transición importante en la cultura política hispánica. “Los pueblos”, las ciudades y villas actuaron y continuaron actuando por un tiempo como representantes de sus regiones. Sin embargo, el 2 de mayo en Madrid y, más tarde, en la Ciudad de México, surgió un nuevo actor: “el pueblo”, como representante de una nación incipiente y aún débilmente definida.

Nación y ciudadanía en la Constitución de Cádiz

El establecimiento de la Junta Suprema Central y Gubernativa del Reino, que se reunió por primera vez el 25 de septiembre de 1808, parecía ser una solución para la crisis de la monarquía. Este cuerpo, formado por representantes de las juntas de la Península, pronto se dio cuenta de que necesitaba del apoyo de los reinos americanos para dirigir la guerra en contra de los franceses. La Junta Central reconoció, entonces, las demandas de los americanos sobre el hecho de que sus tierras no eran colonias, sino reinos que constituían una parte integral de la monarquía española y que poseían el derecho a la representación en el gobierno nacional. El 22 de enero de 1809, la Junta Central decretó que los cuatro virreinatos –Nueva España, Nueva Granada, Perú y Río de la Plata–, así como las cinco capitanías generales -Cuba, Puerto Rico, Guatemala, Venezuela, Chile y Filipinas- debían elegir cada uno un diputado para representarlos en la Junta Central.

El 1º de enero de 1810, la Junta Central, incapaz de contener la invasión francesa y en un esfuerzo por fortalecer su legitimidad, decretó la organización de elecciones para convocar a cortes nacionales. En España, cada junta provincial y cada ciudad con derecho a representación en las cortes anteriores podrían seleccionar a un diputado. Además, se debía elegir un diputado cada cincuenta mil habitantes37.

La Junta Central no tenía la menor idea del tamaño del Nuevo Mundo y de la cantidad de partidos que ahí existían. Según un estudio reciente, Nueva España por sí sola tenía casi 250 partidos38. Esto es, casi tantos partidos como diputados que asistieron a las Cortes de Cádiz. Las autoridades en América no estaban seguras de lo que quería decir el decreto. Algunos sostenían que el documento se refería a capitales de “provincia”, cuyo número era menor. Pero algunas capitales de “partido” sí eligieron diputados para las cortes, aunque no a todos les fue posible asistir39. La Audiencia de México, que gobernaba a la sazón el virreinato, determinó que sólo las capitales de provincia podrían elegir diputados. Veinte ayuntamientos eligieron diputados, aunque algunos más fueron autorizados para organizar elecciones y no pudieron hacerlo. Sin embargo, sólo quince diputados de Nueva España viajaron efectivamente a Cádiz40. Como había sucedido antes, los ayuntamientos dieron a sus diputados instrucciones precisas. Aún los consideraban como procuradores del antiguo régimen41. Esto cambió una vez que las Cortes Extraordinarias se reunieron en Cádiz el 24 de septiembre de 1810.

El primer acto de los diputados fue declararse como representantes de la Nación y asumir la soberanía42. Ése era el comienzo de una gran revolución política. Los diputados dejaron de ser gestores de sus regiones y se convirtieron en representantes soberanos de la nación española. Esto no significó que dejaran de atender los intereses de sus regiones. Ahora, empero, su mayor responsabilidad era la nación. Aunque es difícil determinar el número de diputados que asistieron a las Cortes de Cádiz, en parte porque no todos estuvieron ahí al mismo tiempo, probablemente 67 representaron a América en un cuerpo de aproximadamente 280 diputados43. Muchas áreas del Nuevo Mundo con derecho a elegir diputados no pudieron hacerlo por falta de recursos44.En América del Sur las juntas autónomas de Nueva Granada, Venezuela, Río de la Plata y Chile se negaron a elegir representantes ante las Cortes. Pero, pese a todo, los diputados americanos jugaron un papel central en los debates parlamentarios45. Los diputados de España y América que promulgaron la constitución de la monarquía española en 1812 transformaron el mundo hispánico.

Antes de examinar la naturaleza de la ciudadanía en la Constitución de 1812, es importante considerar dos cuestiones. En primer lugar, la Carta de Cádiz era un documento radical y revolucionario porque otorgaba el sufragio más democrático y más extenso del mundo para aquella época. Prácticamente todos los hombres adultos tenían derecho a votar. Este hecho se relega con frecuencia debido a que casi todas las constituciones subsiguientes tanto en España como en la América española restringieron el derecho al voto. En segundo lugar, paradójicamente, la revolución política hispánica no rechazó el pasado, antes bien transformó y amplió las instituciones y las prácticas políticas ya existentes. En ese sentido, fue un movimiento de carácter evolutivo. Así, a diferencia de la Revolución francesa, que rechazaba abiertamente el pasado y se proponía crear una sociedad totalmente nueva, la Revolución gaditana se consideraba restauradora de una democracia perdida a manos de los reyes Habsburgo en 1521. Aun cuando muchos historiadores han desechado estas pretensiones por estimarlas una máscara de las acciones revolucionarias, estudios recientes indican que éstas se deben tomar con seriedad. José Antonio Maravall, por ejemplo, considera la revuelta de los comuneros como “la primera revolución moderna” y Mónica Quijada ha subrayado recientemente la naturaleza representativa así como revolucionaria de dicho movimiento a principios del siglo XVI47.

Al evaluar los éxitos y las limitaciones de las Cortes, resulta útil hacer una comparación con las acciones de organismos deliberativos en otros países. Aun cuando la mayoría peninsular no otorgó a los americanos una igualdad plena, fue más lejos que los legisladores de cualquier otra nación. Sin duda, Gran Bretaña, la supuesta cuna del gobierno representativo moderno, nunca pensó en otorgar a sus posesiones norteamericanas una representación equitativa en su parlamento. De hecho, Gran Bretaña se mostró renuente a otorgar siquiera a los habitantes blancos de sus colonias americanas cualquier tipo de representación directa en su legislatura. Mientras que la Constitución de 1812 reconocía a indígenas y mestizos como ciudadanos de pleno derecho en la nación española, la monarquía británica y más adelante Estados Unidos definieron a la población nativa como extranjeros, no como súbditos de la Corona ni como ciudadanos de la nueva república. Más aún, Estados Unidos no otorgó a los indígenas48 la ciudadanía sino hasta 1924. La Carta de Cádiz consideraba a las personas de ascendencia africana como “españoles”, pero les negaba derechos políticos, así como representación. En este aspecto, las Cortes actuaron sólo de manera un tanto mejor que las legislaturas de otras naciones occidentales, las cuales excluyeron a la población de origen africano de la ciudadanía. Bajo la Constitución hispánica, empero, los libertos de gran mérito podían convertirse en ciudadanos de pleno derecho, algo que ninguna otra nación tuvo en mente durante esa época49.

Nueva España tuvo una larga y constante tradición representativa que alcanzó su apogeo con la Constitución de 1812. Este documento otorgaba la más extensa representación en el mundo en esa época. El análisis que hace François-Xavier Guerra del padrón electoral de 1813 en la Ciudad de México concluye, por ejemplo, que el 93% de la población masculina adulta de la capital tenía derecho al voto50. La implementación del nuevo proceso electoral constituyó una gran eclosión política que permitió a cientos de miles y probablemente millones de hombres adultos, habitantes de Nueva España, participar en el sistema político.

¿Quiénes eran los ciudadanos a los cuales hacía referencia la Constitución?

Para abordar estas cuestiones dentro del contexto americano resulta necesario, en primer lugar, examinar el texto de la misma y, en segundo lugar, advertir la forma en que los requisitos constitucionales se implementaron en el Nuevo Mundo. El artículo 1 de la Constitución de 1812 aseveraba: “La Nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios”. El artículo 5 definía a los españoles así: “Primero: Todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Españas y los hijos de éstos. Segundo: Los extrangeros que hayan obtenido de las Cortes carta de naturaleza. Tercero: Los que sin ella lleven diez años de vecindad, ganada según la ley en cualquier pueblo de la Monarquía. Cuarto: Los libertos desde que adquieran la libertad en las Españas”.

El artículo 5 menciona a los individuos “avecindados” en alguna parte de la nación española y a aquellos que han obtenido la “vecindad” en algún pueblo de la monarquía. Mientras que el término “avecindado” significa meramente residencia, la voz “vecindad” suscita algunas preguntas. ¿Acaso los individuos que no eran vecinos, esto es, padres de familia, tampoco eran españoles? Eso no parece correcto. Dado que sólo los hombres eran mencionados, ¿quiere decir que las mujeres no eran españolas? No parece ser ése el caso, pues el artículo 20 enumera el matrimonio con una española como fundamento para que un extranjero obtenga la ciudadanía.

Uno podía perder la calidad de ciudadano español “por adquirir naturaleza en país extranjero; por admitir empleo de otro gobierno; por sentencia en que se impongan penas aflictivas o infamantes, si no se obtiene rehabilitación; y por haber residido cinco años consecutivos fuera del territorio español, sin comisión o licencia del Gobierno”. El ejercicio de los mismos derechos se suspendería: “En virtud de interdicción judicial por incapacidad física o moral. Por estado de deudor quebrado, o deudor a los caudales públicos. Por estado de sirviente doméstico. Por no tener empleo, oficio o modo de vivir conocido. [Y] por hallarse procesado criminalmente”51.

Si bien, para ser ciudadano, uno debía tener un “modo de vivir conocido”, para ejercer el derecho al voto no existían requisitos de propiedad. Más aún: hasta 1830 la capacidad lectora no fue un requisito para los votantes. Un artículo posterior de la Constitución que versaba en torno a las elecciones parroquiales indicaba que “todos los ciudadanos [...], entre los que se comprenden los eclesiásticos seculares”, eran candidatos al voto. Puesto que los eclesiásticos seculares no eran considerados como “padres de familia”, resulta evidente que bajo la Constitución, los ciudadanos no debían ser vecinos en el sentido tradicional del término. Existían dos exclusiones palmarias del derecho a voto: las mujeres y las personas de ascendencia africana.

Aunque gran parte de los estudiosos ha sostenido que, al excluir a las personas de ascendencia africana, los españoles europeos redujeron la representación americana ante las Cortes, los casos de Guayaquil y Quito demuestran que los americanos eran lo suficientemente capaces de defender su derecho a la representación extensa o compensar cualquier desequilibrio resultante del deseo de los peninsulares por restringir la representación americana. En el Nuevo Mundo, las autoridades reales conspiraron con los grupos locales para incrementar la representación local52.

En el fuero interno de los ciudadanos y los funcionarios, las nuevas estructuras y procesos políticos también suscitaron preguntas sobre el estatus político de las mujeres, los hijos naturales, los analfabetos y los clérigos. Puesto que las mujeres tenían derecho a votar en las elecciones tradicionales cuando eran jefes de familia o vecinas, algunos se preguntaron si podrían votar también en las nuevas elecciones populares53. Las autoridades superiores de Quito respondieron que, bajo la Constitución de 1812, los hombres votarían como individuos y no como jefes de familia. A resultas de ello, las mujeres jefes de familia no estaban acreditadas para votar. Ya que la constitución no distinguía entre los hombres legítimos e ilegítimos, los hijos naturales poseían derechos políticos. Algo parecido sucedía con los hombres iletrados que, cumpliendo las demás formalidades, podrían votar, pues la Carta Magna no impuso requisitos de educación sino hasta 1830. Finalmente, de acuerdo con la Constitución, sólo el clero secular tenía derecho al voto. De esta manera, los miembros de las órdenes regulares fueron sustraídos del sufragio54.

Las elecciones ampliamente difundidas en las regiones realistas de América demuestran que la gente del continente estaba decidida a participar en el nuevo sistema electoral. En otras palabras, ellos optaron por ejercer sus derechos como ciudadanos de la monarquía española. Durante dos períodos constitucionales, de 1812 a 1814 y de 1820 a 1822, millones de hombres americanos votaron y conformaron miles de ayuntamientos constitucionales, 16 diputaciones provinciales, y eligieron a cientos de diputados para las Cortes. La revolución política era a todas luces más profunda y más amplia que la insurgencia, la cual ha recibido el grueso de la atención académica. Esta revolución tuvo su mayor impacto en la América septentrional, esto es, Nueva España y Centroamérica, que participaron más de lleno en el nuevo sistema constitucional que cualquier otra porción de la monarquía, incluida España misma.

La nueva política electoral y sus efectos

Algunos historiadores, como François-Xavier Guerra, han sostenido que las elecciones constitucionales no constituyen un ejemplo de ciudadanos “modernos” ejerciendo sus derechos, sino que reflejan las acciones de vecinos tradicionales representando a sus pueblos. Desde esta perspectiva, las elecciones no eran modernas puesto que “no hay ni candidatos, ni programas, ni campañas electorales”55. Los estudios recientes demuestran que este argumento es erróneo. El trabajo de Virginia Guedea sobre las elecciones para ayuntamiento en la Ciudad de México en el período 1812-1813, muestra que tanto los candidatos como las campañas electorales eran parte del proceso electoral56. Personalmente, he encontrado que lo mismo sucedía en Quito y Guayaquil durante aquella época. El ejemplo más claro de campañas políticas “modernas” se encuentra en Oaxaca. Ahí, dos partidos políticos y socioeconómicos se formaron en 1814: los “aceites” y los “vinagrillas”. Los nombres fueron inventados por los respectivos oponentes. Como se podrá suponer, los aceites formaban el partido de los grandes comerciantes, terratenientes y otras élites, mientras que los vinagrillas eran grupos populares. Estos dos partidos dominaron la política oaxaqueña durante la década de 182057.

La transformación del pensamiento político en el mundo hispánico tuvo lugar al tiempo que surgió la participación política masiva. El cambio fue gradual, empero, y las viejas prácticas y tradiciones se mezclaron con las nuevas. La aparición de un pueblo activo en 1808, las elecciones de 1809 y 1810 y, después de 1812, las elecciones constitucionales populares involucraron rápidamente a los ciudadanos, quienes constituían el pueblo, en los asuntos del día a día. Con la emergencia de la política popular, también surgieron políticos populares, principalmente curas, militares de nivel medio, abogados y funcionarios. Estos políticos representaron muchos intereses, con frecuencia distintos a los de sus corporaciones. Aunque en ocasiones pudieron apoyar los intereses del alto clero y las fuerzas armadas, las actividades políticas de los curas y los militares a menudo chocaban con dichos intereses. Por ende, la existencia de políticos que además eran miembros del clero o del ejército no debe confundirse con la influencia o la dominación clerical o militar.

Como resultado de la ampliación del sufragio a grandes sectores de la población, las élites nacionales se encontraron en competencia no sólo con las élites de provincia, sino con grupos populares en las ciudades y con los campesinos que desafiaron su poder. Las nuevas estructuras políticas democráticas ofrecían una arena inédita en la cual todos los grupos podían defender sus intereses. Con el tiempo, las élites nacionales y provinciales de todas las nuevas naciones, como España, México, Ecuador, Perú, Argentina, etcétera, estuvieron de acuerdo en la necesidad de limitar la participación política a pequeños grupos en las capitales nacionales y regionales. Los defensores del orden echaban mano de la fuerza frecuentemente para restringir el sufragio, fortalecer el poder ejecutivo y centralizar el gobierno nacional. El conservador mexicano José María Luis Mora expresó el punto de vista de estos dirigentes al declarar que: “Todas las repúblicas nuevas de América que [...] [han adoptado] los principios de la Constitución española [...] han caminado sin interrupción de una revolución a otra sin acertar a fijarse en nada [...]”58.

A su vez, el 14 de julio de 1813, el comandante militar de Cuenca, el Coronel Antonio García, notificó al jefe político Montes que el “desagrado o conmoción de los Yndios” de la región comenzó “con la publicación de la Constitución [...]”59.

Cuando la Carta de Cádiz otorgó igualdad a los indígenas, también abolió sus privilegios especiales bajo la república de indios. Todos los ciudadanos, indígenas y no indígenas, eran ahora elegibles para servir en los antiguos gobiernos indios. De la misma manera, los indígenas podían aspirar a puestos en los antiguos ayuntamientos españoles60. Además, puesto que la Constitución permitía a los pueblos con mil almas o más formar ayuntamientos, los pueblos pequeños ya no estaban supeditados a las grandes ciudades y, en las antiguas repúblicas, los pueblos sujetos ya no dependían de las cabeceras. Estos cambios, naturalmente, inquietaron a los individuos y a los grupos que se habían beneficiado del antiguo régimen.

El proceso electoral desveló conflictos dentro de la sociedad indígena y proporcionó oportunidades a aquellos que antes habían sido excluidos para contender por puestos y obvenciones controlados previamente por las élites nativas. En algunos casos, los viejos “Governadores, Casiques y Mandones [...] de dichos Pueblos” fueron echados en las elecciones. Perdidos sus empleos, vieron irse también sus salarios y otros emolumentos. Algunos ex-funcionarios afirmaron que los curas y comisionarios nombrados para supervisar las elecciones eran responsables de su expulsión. Dichos ex-funcionarios indígenas retiraron su apoyo al nuevo sistema constitucional y exigieron que se restaurara el antiguo régimen. De no ser así, amenazaban con rebelarse. García indicó que los antiguos dirigentes indígenas descontentos “me parece no se oponen a la Constitución”. No obstante, acusaban a los curas y comisionados de alentar y apoyar la elección de nuevos grupos indígenas, así como no indígenas. Los antiguos funcionarios indígenas sostenían, exagerando, que se habían “elegido por los Curas y Comisionados a solo blancos, siendo muy estraño que hubiese Pueblo donse eligió uno que no era Vecino, y se llevó de esta Ciudad [de Cuenca] a que mandase el Pueblo de puros Yndios, quando tan buenos son estos como aquellos, y mejor governados estarían por sus mismos compatriotas quienes conocen su carácter”61. García pensaba que los funcionarios indígenas habían sido echados de sus puestos porque “a estos infelices no se les explica la Constitución, y su verdadero sentido [...]. [Más aún, se quejaba,] ni se ha comicionado una persona de luces [...] para explicarles el nuevo sistema”62. Es probable, empero, que los viejos funcionarios indígenas buscaran retener sus prerrogativas y defender su estatus ante los naturales más jóvenes que comprendían el nuevo sistema constitucional y que utilizaban este conocimiento para influir en sus comunidades y desafiar el status quo.

El comandante García intentó apaciguar a los antiguos funcionarios indígenas asegurándoles que el jefe político Montes resolvería el asunto. Sin embargo, también temía que los indios descontentos se sublevaran, y creía necesaria la acción pronta para evitar la violencia. Consecuentemente, solicitó que Cuenca fuese fortificada; “que en esta Ciudad haigan siquiera docientos Fusiles corrientes con los que las Armas del Rey tendran el respeto debido sin que hayga quien se atreba a perturbar la Paz”63. El funcionario concluía así: “suplico a V. E. de mi parte provea de remedio a estos infelices manteniendolos con sus Casicasgos y empleos en el mismo pie que estubieron antes [...]. Siendo por otra parte necesarios”, declaraba, “aquellos nombramientos y empleos para el auxilio de la Cobranza de Tributos, avios de Correos, y demas servicios de República [...]”64. Aún así, en Quito, el fiscal recomendó que no se actuara a menos que hubiera pruebas de fraude o connivencia que justificaran la anulación de las elecciones.

Si bien algunos ex-funcionarios indígenas se quejaron de haber perdido las elecciones por fraude o connivencia, ninguno fue capaz de presentar evidencia creíble durante el primer período constitucional, de 1813 a 1814. Aún así, tras el restablecimiento de la Constitución en 1820, los antiguos “Regidores del Ylustre Ayuntamiento del Pueblo de San Juan del Valle”, cerca de la Ciudad de Cuenca, afirmaron que, antes de las elecciones de 1821, el “Cura Parroco de dicho Pueblo [...] hubiese mandado repartir muchos papeluchos de nombramientos de electores, siendo todos de un mismo tenor, y una misma letra [...]”65.Los “papeluchos” fueron distribuidos no sólo a unos cuantos individuos, sino que “todo el Pueblo [...] recibió aquellos papeles seductivos [...]”. Los antiguos regidores habían tolerado tales acciones en las elecciones de 1814 “porque no estubimos enteros de lo que contenía dicha Constitución [...]”. Ahora que habían comprendido el nuevo sistema político, los antiguos regidores se daban cuenta de que la Carta prohibía tal proceder. En cambio, afirmaron ser necesario “que cada individuo nombre a las personas que fuesen de su voluntad. Nosotros como que miramos la infracción con que se ollaba y atropellaba una soberana disposición, nos oposimos a tan criminal hecho [...]”. En su extenso alegato, afirmaban que “ningún Elector aunque sea Parroco, o de igual otra dignidad, no debe tener mezcla en [...] [el proceso electoral]”. El pueblo tenía derecho a actuar conforme a su voluntad. Los regidores también subrayaban que la autoridad moral del clero le permitía ejercer una influencia desmedida sobre la población rural. Los “feligreses por el respeto del Parroco”, señalaban, “no podían faltar, como no han faltado en admitir [...] [esos papeluchos]”. Ésa era la única razón, según declaraban, por la que el pueblo aceptaba “aquellos papeles seductivos”. Más aún, decían, “la soberana Constitución” determinaba que una tal elección “es nula de ningun valor”. Por lo tanto, insistían en que una nueva elección libre era necesaria para San Juan del Valle66.

Las autoridades de Cuenca, que ya estaban involucradas en otra investigación de fraude concerniente a las elecciones en la ciudad misma, no respondieron de inmediato a los cargos. En consecuencia, los antiguos regidores de San Juan del Valle llevaron sus acusaciones al Juez de Letras interino. El juez ordenó al alcalde de la Ciudad de Cuenca, el Dr. Diego Fernández de Córdova, investigar el asunto. El alcalde determinó que en verdad se había fraguado la connivencia y pidió nuevas elecciones. Aquellos que ganaron las elecciones originales acudieron a las autoridades superiores en Quito. El fiscal aceptó que la elección del ayuntamiento de San Juan del Valle había sido irregular y aprobó las recomendaciones de Fernández de Córdova. No obstante, el conflicto tenía lugar entre miembros de la antigua élite indígena y hombres más jóvenes que utilizaban el sistema constitucional para buscar puestos mucho antes de lo que habría sido posible en el antiguo régimen. Las nuevas elecciones arrojaron resultados encontrados. Un alcalde y cuatro antiguos regidores fueron electos, pero la oposición mantuvo cuatro escaños. El pueblo de San Juan del Valle permaneció ferozmente dividido durante años67.

La decisión de anular la primera elección en San Juan del Valle se basó en presiones locales más que en los requerimientos de la Constitución o los decretos electorales de las Cortes. En una situación similar en la Ciudad de México, las autoridades, tras una investigación exhaustiva, determinaron que la distribución de papeletas con los nombres de los electores no era ilegal. Tal actividad no estaba prohibida ni por la Constitución ni por cualquiera de los decretos electorales de las Cortes. En el caso de la Ciudad de México, las autoridades acordaron que sería difícil recordar los nombres de todos los electores a ser votados, y que no sin razón la gente podría llevar consigo listas a la elección. También acordaron que la campaña preelectoral se había dado en ambos bandos y que no era ilegal que algunos individuos propusieran listas electorales a los votantes68.

El rol de los indígenas

La mayoría de los estudios sobre la revolución constitucional, empezando por el artículo pionero de Nettie Lee Benson, publicado en 1946, examina el caso de la Ciudad de México, lo que provoca entre algunos estudiosos la tendencia a interpretar dicha revolución como un fenómeno limitado exclusivamente a las ciudades principales y a las élites. De acuerdo con dichos estudios, la población rural, con una vasta mayoría de indígenas, no disfrutó de los derechos y privilegios de la nueva ciudadanía. Algunos historiadores han sostenido, por ejemplo, que los indígenas no sabían nada sobre la naturaleza de la nueva política de élite, ni la comprendían. Antes bien, dicen, su visión del mundo se limitaba a su pueblo y les importaban poco los acontecimientos ajenos al sonido de la campana de la iglesia69. Investigaciones recientes han demostrado que tales perspectivas son incorrectas. El trabajo de Claudia Guarisco sobre el Valle de México, el estudio de Yucatán realizado por Terry Rugeley, el trabajo de Antonio Escobar Ohmstede y Michael Ducey sobre la Huasteca, los estudios de Peter Guardino sobre Guerrero y Oaxaca, la investigación de Guatemala hecha por Xiomara Avendaño y Jordana Dym, el trabajo de Carl Almer sobre Venezuela y mis propios estudios sobre Oaxaca, Guadalajara, Quito y Guayaquil demuestran que la población rural (los indígenas, mulatos y mestizos) estaba enterada y entendía el significado del nuevo orden constitucional. Esta población tomaba en serio su nuevo papel de ciudadanos70.

Los siguientes ejemplos extraídos de mi investigación sobre la diputación provincial de Quito y la antigua provincia de Guayaquil resaltan la importancia de la participación popular en el nuevo sistema constitucional. Tras la publicación de la Carta Magna, las comunidades indígenas de la región de Cuenca y Loja comenzaron a formar ayuntamientos constitucionales. Estas comunidades basaron sus acciones en el artículo 310, que declaraba: “Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no le tengan [...]”. La fracción más importante del artículo aseveraba: “[...] no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas”71. De acuerdo con los funcionarios locales, los indígenas, una vez enterados de que ahora eran ciudadanos españoles con derechos políticos plenos, procedieron a formar “una infinidad de Cabildos [constitucionales][...] en los Pueblos y Haciendas más despreciables [de la región][...]”72. A pesar de que se les dijo una y otra vez que no podrían establecer ayuntamientos constitucionales dentro de propiedades privadas, los indígenas, a lo largo y ancho de la zona, siguieron formando ayuntamientos “[...] en Haciendas y Estancias o Hatos de los particulares con quebrantamiento de la Constitución y Reglamento de caso, y perjuicios grabes [...]”73. Sus acciones preocupaban a los terratenientes y a todos los ciudadanos de recto parecer quienes insistían en la obediencia a la Constitución. En defensa de sus actividades, los indígenas mostraron copias del artículo 310 de la Constitución, donde se incluía la fracción que afirmaba que no debía evitarse la formación de ayuntamientos en aquellos lugares con una población mínima de mil almas; esto con el fin de probar que la Constitución les concedía el derecho de establecer esos cuerpos de gobierno. A Diego Fernández de Córdova, el alcalde constitucional de la Ciudad de Cuenca, le preocupaba que “los Yndios mal aconsejados” estuvieran siendo seducidos por desconocidos74. Pese a las preocupaciones expresadas por las autoridades locales, los funcionarios en Quito se negaron a tomar acciones para evitar que los nuevos “ciudadanos españoles” establecieran ayuntamientos ahí donde existiera el número necesario de pobladores.

La lucha por el control del Ayuntamiento Constitucional de la ciudad de Cuenca subraya la importancia del voto indígena. Cuenca, como otras ciudades grandes, tenía parroquias tanto urbanas como rurales. Las nueve parroquias rurales de la ciudad (Sidcai, Déleg, Baños, Nabón, Paute, Taday, Nirón, Pagcha y Gualaceo) estaban pobladas principalmente por indígenas, así como algunos mestizos y unos cuantos mulatos y negros. Aunque no se trataba de repúblicas, las parroquias rurales habían sido administradas tradicionalmente por funcionarios indígenas. Las coaliciones interétnicas comenzaron a formarse poco tiempo después de que la Constitución fuese publicada. Los notables locales, quienes mantenían estrechos lazos con las élites indígenas, parecían haber asumido que ganarían con facilidad las elecciones al ayuntamiento constitucional de Cuenca. Para su sorpresa, el Lic. Juan López Tornaleo –teniente asesor del gobernador y, en su ausencia, gobernador en funciones– formó una coalición interétnica de indígenas y mestizos que ganó las elecciones en las parroquias rurales. Aunque las dos parroquias urbanas eran las más pobladas, sólo poseían 20 electores de parroquia, mientras que las nueve parroquias rurales tenían un total de 35. Ya que López Tornaleo y sus aliados ganaron casi todas las elecciones rurales, así como unos cuantos electores en la ciudad, asumieron el control total del Ayuntamiento de Cuenca. Naturalmente, los criollos y la élite indígena derrotados protestaron con vehemencia ante tales resultados. Ellos argumentaban que se había perpetrado un fraude y que había existido connivencia; los dos cargos más importantes eran: 1) que los curas y los comisionados electorales nombrados por López Tornaleo habían “seducido” a los nativos “inocentes” e iletrados, quienes no se dieron cuenta de por quién votaban; y 2) que el gobernador interino había privado del sufragio a numerosos indígenas al declarar falsamente que eran conciertos.

Después de una larga investigación, las autoridades en Quito resolvieron que la elección había sido en efecto fraudulenta porque los indígenas que no vivían en haciendas habían sido privados de sus derechos como ciudadanos españoles75. Las autoridades superiores declararon que se debía organizar una nueva elección, ya que “no han concurrido a la elección todos los miembros del pueblo [o sea los indios]”76 en la primera. El jefe político Montes removió al gobernador interino López Tornaleo de su cargo y convocó a nuevas elecciones. Esta vez, los indígenas aliados con la élite criolla se impusieron en las parroquias rurales y junto con sus aliados blancos ganaron el control del Ayuntamiento de Cuenca. El alcalde triunfador, Diego Fernández de Córdova, expresó una gran satisfacción porque “la Monarquía Española es una en derechos” y sus “conciudadanos”, los indígenas, habían votado76. En este caso, la más antigua coalición interétnica pre-constitucional derrotó a la nueva coalición de López Tornaleo conformada por indígenas y mestizos. En ambas elecciones, el voto indígena determinó el resultado.

Los indígenas no estaban preocupados simplemente por las elecciones y el gobierno, también estaban decididos a proteger sus derechos. Según la tradición, el inca Tupac Yupanqui había conquistado a los naturales de la región, los Cañaris, tras años de guerra. Se dice que el inca vencedor procedió entonces a masacrar miles de Cañaris y a arrojar sus cuerpos al Yaguar Cocha, el lago sangre. Los Cañaris cobraron venganza más tarde, uniéndose a los españoles en contra de los Incas. El resultado fue que gozaban de un estatus especial y estaban exentos de varias obligaciones. Las comunidades indígenas del área tenían la reputación de ser leales a la Corona78. Y, de hecho, pelearon en nombre del rey contra los insurgentes de Quito de 1809 a 1812. Sus derechos fueron respaldados por la abolición del tributo que declararan las Cortes en 1811 y por la Constitución, que hacía de los indígenas ciudadanos plenos de la Nación española, dando fin de esta manera a las obligaciones basadas en el origen étnico. Sin embargo, el General Joaquín Molina, que entonces peleaba contra los autonomistas de la Junta de Quito, al abrigo del principio “se obedece pero no se cumple”, no publicó el decreto de las Cortes que abolía el tributo79. Al suprimir la Junta de Quito en diciembre de 1812, su sucesor, el general Montes, ordenó la recaudación del tributo en todas las regiones del antiguo Reino de Quito, incluidas Cuenca y Loja, para pagar los altos costos de reprimir a los insurgentes80.

La reacción entre los Cañaris fue inmediata. El 18 de enero de 1813, en la Ciudad de Quito, “Agustín Padilla, Indio del Pueblo Cañar, y soldado de cavallería de la Ciudad de Cuenca”, entregó un memorial formal al general Montes, solicitando que le fuese concedido renunciar al ejército y regresar a su hogar. Padilla afirmaba:

[…] a pesar de las obligaciones que me asisten, de mantener una pobre muger, hijos, y unos padres de edad abanzada con mi sudor y trabaxo, me hizo desertar todos los estorvos que tenía, por defender voluntariamente la justa causa a que soy benido. Yo seguiría gustoso en servicio pero como soy Indio y pago el Real Tributo me es indispensable el retirarme a mi tierra, para trabajar y cumplir con esta obligación, pues no puedo a un mismo tiempo hacer dos servicios; por lo que suplico a la piedad de V. E. que entendiendo a lo que llebo expuesto, darme la respectiva licencia y pasaporte para seguir mi destino, si fuese del agrado de V. E. Por tanto a V. E. pido y suplico así lo provea y mande como solicito jurando no proceder de malicia, etc.

El capitán de dragones Juan Benites apoyó la solicitud de Padilla, afirmando que era un soldado leal y valeroso y que la carga del tributo era muy real, no sólo para Padilla, sino para todos los indígenas tributarios de la compañía. No tardaron en llegar otras peticiones. En el lapso de un mes, varios cientos de soldados Cañar, hombres que habían constituido la columna vertebral de las fuerzas realistas, regresaron a casa81.

Los antiguos soldados jugaron un papel central en la movilización de sus comunidades para oponerse al tributo. En los meses siguientes, los indígenas de toda Cuenca y Loja se rehusaron a pagar tributo argumentando que la Constitución los había hecho ciudadanos españoles y, por lo tanto, no estaban obligados a llevar dichas cargas. Cuando las autoridades locales disintieron, los indígenas justificaron su negativa a pagar el tributo produciendo copias manuscritas de los artículos constitucionales que avalaban su posición. El gobernador de Loja temía que los curas estuvieran incitando estas acusaciones, así que pidió al obispo que sus curas no minaran la autoridad del gobierno. El obispo acató la petición y urgió a los párrocos “se abstengan de influir directa o indirectamente en puntos que puedan comprometer la tranquilidad pública o la falta de subordinación a las Autoridades legítimamente constituidas [...]”82. En un intento por “aquietar a los Yndios”, el jefe político superior Montes redujo el monto del tributo. Durante algún tiempo la agitación contra el tributo terminó en apariencia. En 1814, comenzó de nuevo. Cuando José Ygnacio Checa, un funcionario local en el pueblo de Tablabamba en el partido de Loja trató de “hacerles saver la rebaxa de Tasas”, fue apedreado. Como indicaba Checa, “los seductores han podido hacer muy repugnante esta contribución [...]”83. Esta vez, los dirigentes indígenas defendieron sus acciones exhibiendo copias impresas de la Constitución. Tras una investigación exhaustiva, las autoridades determinaron que los documentos estaban entrando al territorio desde el vecino partido peruano de Trujillo. Puesto que la región sureña de Loja caía bajo la jurisdicción del obispo de Trujillo, las autoridades civiles solicitaron su colaboración para evitar la circulación de material inapropiado. Aunque el obispo ordenó una investigación, fue incapaz de determinar si un cura dentro de su jurisdicción estaba alentando a los indígenas a no pagar tributo. En cambio, la investigación reveló que los indígenas de Loja estaban difundiendo la información de que las comunidades indígenas de Trujillo, que en el pasado habían estado sujetas al tributo, ya no debían pagar, puesto que la Constitución lo prohibía. Algunos distribuyeron pequeñas esquelas afirmando “lo que el Rey da, no quita”. Otros sostenían que “siempre que todo el Reyno buelva a pagar dicho Ramo [...]” ellos también pagarían tributo, pues eso significaba ser ciudadano; todos eran iguales ante la ley84.

Estas acciones demuestran que la población indígena de la provincia de Quito no vivía aislada. Los indígenas estaban en constante comunicación, no sólo con sus contrapartes en otras jurisdicciones, sino también con otros grupos de la sociedad. Ellos no dependían enteramente de los curas para mantenerse informados, sobre todo en materia de política. Conocían y entendían los asuntos que les afectaban y defendían hábilmente sus intereses85. Incapaz de poner en vigor la recolección del tributo en extensas áreas de la provincia de Quito, el jefe político superior Montes ordenó su abolición en mayo de 1814.

Éstas no fueron las únicas consecuencias imprevistas del nuevo orden constitucional. Muchos indígenas, antiguos miembros de repúblicas de indios, invocaron su estatus de ciudadanos españoles para negarse a cumplir con el servicio personal o el trabajo forzado. Estos indígenas se negaban a trabajar para la iglesia o en proyectos públicos como caminos y edificios de gobierno. También se negaron resueltamente a pagar el diezmo argumentando que la Constitución había puesto fin a esas obligaciones. Muchos dejaron de contribuir al sustento de los curas parroquiales86. Otros tantos se negaron a ir a misa o a enviar a sus hijos a la escuela. En unos cuantos casos, indígenas que habían sido arrestados por generar desorden en estado de ebriedad, defendieron su proceder declarando que como ciudadanos españoles libres podían hacer lo que quisieran87. Algunos incluso se negaron a pagar sus deudas creyendo que la Constitución había puesto fin a esas obligaciones. Los funcionarios locales, consternados, sólo podían quejarse de los indígenas, “siendo incredible su altanería”, ante las autoridades superiores, con la esperanza de que fueran ellos quienes restauraran el orden88.

Conclusiones

La introducción de la Constitución de 1812 desató una profunda revolución social y política que apenas comenzamos a estudiar. El nuevo sistema transformó las relaciones de poder. Los indígenas del Reino de Quito reaccionaron con avidez ante el nuevo panorama. Si bien algunas autoridades y muchos miembros de la élite se resistieron a reconocer el nuevo estatus político de los indígenas, los registros del Archivo Nacional de Historia en Quito muestran que la mayor parte de los funcionarios intentaron implementar el nuevo sistema revolucionario. Esto no quiere decir que no trataran de influir en los acontecimientos. Es evidente que exageraron el número de almas con derecho a representación para incrementar el número de diputados de la Provincia de Quito ante las Cortes. De manera similar, redujeron el número de dichas almas cuando se trataba de establecer el número de electores parroquiales, tal vez para controlar las elecciones a los dos niveles más altos de gobierno, las Cortes y la Diputación Provincial. A pesar de estas manipulaciones, defendieron con firmeza la participación de los indígenas en el nivel local de los ayuntamientos constitucionales. No tenían opción. Los indígenas, particularmente los de Cuenca y Loja, habían apoyado a la Corona en contra de los insurgentes quiteños. Su servicio militar les había abierto una perspectiva más amplia al permitirles el contacto con gente de otras regiones y les había dado una muestra de las amplias posibilidades del nuevo sistema político constitucional. Los indígenas demostraron tener la misma energía para defender sus intereses bajo el nuevo orden. Aun cuando la mayor parte de quienes vivían en fincas privadas eran conciertos, ellos también actuaron para proteger sus intereses y establecieron numerosos ayuntamientos constitucionales. Los indígenas defendieron sus acciones con fuertes argumentos constitucionales que las autoridades en Quito no desafiaron.

Como lo demuestran las elecciones de Cuenca y Loja, los indígenas no conformaban un bloque unitario. Al igual que otros grupos sociales, estaban divididos por intereses y ambiciones individuales, familiares y locales. La mayoría intentaba conseguir estos intereses por medio de la participación en coaliciones interétnicas. Así, se encontraban indígenas en ambos lados de la mayor parte de las contiendas políticas. Su participación en las contiendas locales por el control político dotó a los indígenas de poder e influencia. Resulta evidente, a partir de la oposición al tributo, que los dirigentes indígenas no tardaron en aprender a utilizar el nuevo sistema político para sus propios fines. Aunque las autoridades temían que los curas estuvieran incitando a los indígenas a oponerse, no existe evidencia de ello en los documentos. Por el contrario, muchos curas informaron que los nativos ya no apoyaban a la iglesia parroquial. De hecho, la iniciativa y la determinación de los indígenas es sorprendente. Algunos de ellos intentaron llevar sus nuevos derechos constitucionales incluso más allá de los límites que buscaron los redactores de la Carta de Cádiz89.

El activismo político de los indígenas se mantuvo vigente tras la independencia. El 28 de septiembre de 1822, los naturales del Pueblo de San Felipe se rehusaron a trabajar en la fábrica de pólvora de Latacunga. Argumentaban “que la Constitución de Colombia, y por su Código que nos gobierna, está declarado que todo hombre Republicano, no es ni puede ser feudatario ni sujeto contra su voluntad a ningún servicio vil, conceptuándolo al hombre libre en sus acciones y derechos Sagrados que posee. Por lo tanto no puede constituirle a ninguno por estrépito, fuerza, ni violencia a que sirva en ningún Ministerio, no siendo que sea con su espontánea voluntad”. Además, “los Yndígenas como gozan de los mismos privilegios que cualquier otro Ciudadano, no pueden estar sujetos a que sus peticiones ni en ninguna causa se siga por los Procuradores sino por ellos solos, con que esta comprobada la libertad que gozamos los Yndígenas”90.

Apenas cuatro meses después de la derrota de los realistas en la batalla de Pichincha, los naturales del antiguo Reino de Quito ya usaban la Constitución de Colombia para defender sus intereses, de la misma manera en que antes se habían apoyado en la Constitución de Cádiz. Está claro que los indígenas no eran las víctimas pasivas que muchos historiadores describen. Ellos, como muchos de sus conciudadanos, eran participantes activos en el surgimiento de la nueva nación de Ecuador.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 2, diciembre de 2010

1 Serge Gruzinski, Les quatre parties du monde. Histoire d’une mondialisation, Paris, Editions de La Martinière, 2004, p. 24.

2 Este artículo es producto de una reelaboración de tres trabajos precedentes del autor: “La ciudadanía y la Constitución de Cádiz”, en Ivana Frasquet (coord.), Bastillas, cetros y blasones. La independencia en Iberoamérica, Madrid, Fundación Mapfre-Instituto de Cultura, 2006, pp. 39-56; “Ciudadanos de la Nación Española: los indígenas y las elecciones constitucionales en el Reino de Quito”, en Marta Irurozqui (ed.), La mirada esquiva. Reflexiones históricas sobre la interacción del estado y la ciudadanía en los Andes (Bolivia, Ecuador, Perú), Madrid, Siglo XXI, 2005; “La naturaleza de la representación en la Nueva España y México”, en María Carmen Corona Marzol, Ivana Frasquet, Carmen María Fernández Nadal (coord.), Legitimidad, soberanías, representación: independencias y naciones en Iberoamérica, 2009, Castellón, Universitat Jaume I, pp. 165-192.

3 Véase Joseph F. O´ Callaghan, The Cortes of Castile-León, 1188-1350, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1989; Luis González Antón, Las Cortes en la España del Antiguo Régimen, Madrid Siglo XXI, 1989; Manuel María de Artaza, Rey, Reino y representación: La Junta General del Reino de Galicia, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 1998.

4 Sobre las ciudades y pueblos, véase Helen Nader, Liberty in Absolutist Spain: The Habsburg Sale of Towns, 1516-1700, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1990.

5 James M. Blythe, Ideal Government and Mixed Constitution in the Middle Ages, Princeton, Princeton University Press, 1992.

6 Según Cortés: “ninguno de los delegantes tenían mando ni jurisdicción en aquella tierra que acababan de descubrir y comensaban a poblar en nombre del Rey de Castilla como sus naturales y fieles vasallos”. Manuel Giménez Fernández, “Hernán Cortés y su revolución comunera en la Nueva España”, en Anuario de Estudios Americanos, Vol. V, 1948, pp. 1-144, la cita en p. 104.

7 El término “pueblo” se utilizaba de dos formas distintas, aunque relacionadas. En un sentido general, pueblo quería decir la “gente” de una jurisdicción, ya fuese ésta una región o una entidad más grande, como un reino o incluso toda la Monarquía española. El término pueblo también se usaba para referirse a una “ciudad” o comunidad política y su jurisdicción.

8 Nota del Coordinador Editorial [N.C.E.]: los textos originalmente escritos en castellano antiguo se han reproducido en su versión original.

9 Según Giménez Fernández “los pronunciadores restauran la tradicional doctrina política española [...] y proclaman [...] que la verdadera jurisdicción corresponde a la autoridad ordinaria, fundada en la procuración del bien común del pueblo o comunidad política [....]”, Ibid., p. 105. Véase también Silvio Zavala, “Hernán Cortés ante la justificación de su conquista de Tenochtitlán”, en Revista de la Universidad de Yucatán, Vol. 26, n. 149, enero-marzo de 1984, pp. 39-61; y H. Nader, op. cit.

10 México, Ayuntamiento, Actas del cabildo de la ciudad de México, México, Editorial del Municipio Libre, 1989, p. 183; Lucas Alamán, Disertaciones sobre la historia de la República Megicana, 3 vols., México, Editorial Jus, 1942, Vol. II, pp. 269-270.

11 Demetrio Ramos ha sostenido que en 1635 la Corona otorgó a Nueva España y Perú representación en las Cortes de Castilla. Su argumento se basa en una Cédula Real en la que se proponía que el Nuevo Mundo recibiera el derecho de representación. Desgraciadamente, Ramos no proporciona más datos. Si bien la Cédula resulta importante por demostrar que la Corona consideraba que América no era diferente a otros reinos europeos, no prueba que tal representación fuera en efecto otorgada. La cédula para Nueva España decía a la letra: “Marques de Cadereyta, pariente, de mi Consejo de guerra a quien he proveydo por mi Virrey governador y Capitan general de las provinçias de la Nueva España: Entre otros medios que se me an propuesto en utilidad y beneficio desas provincias y convinientes a mi servicio a sido conçeder a los moradores dellas algunas prerrogatibas de las que goçan los destos reynos y en particular que quando se combocassen cortes en Castilla para juramentos de Principes [cuando se aprobaran los impuestos] viniesen quatro procuradores en nombre desas provincias que son las comprehendidas en las Audiencias de México, Guatimala, Santo domingo, Nuevagalicia y Philipinas sorteandose entre las ciudades donde residen y que ellas pagasen los salarios a las personas a quien tocase y truxese sus poderes para tratar de los negocios publicos que se ofreciesen, y Yo atendiendo a que esto demas de ser cossa tan autoriçada y en beneficio de essa tierra seria posible que a título de haçerles esta gracia y merced me sirviesen con alguna cantidad considerable he tenido por bien de encargaros como lo hago, lo trateis y ajusteis en la forma que mas convenga y poniendose las dichas ciudades en lo que fuere raçon se lo otorgueis y concedais en mi nombre avisandome luego dello para que se les envie el despacho neçesario para su mexor execucion y cumplimiento, y en el entretanto se les dareis vos en la forma que tuvieres por conveniente y pondreis en ello el cuydado y diligencio que de vos fio. Fecha en Madrid a doze de mayo de mil y seiçcientos y treinta y cinco años- Yo el Rey [...]”. Demetrio Ramos, “Las ciudades de Indias y su asiento en Cortes de Castilla”, en Revista del Instituto de Historia del Derecho Ricardo Levene, n. 18, pp.170-185, la cita en pp. 179-180. Sin embargo, José Miranda asevera: “El hilo de este asunto parece cortarse ahí. En las actas del Cabildo de México no hay huella alguna de él, lo cual no ocurriría si hubiese sido seguido por el virrey”. José Miranda, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1978, p. 141, nota 228.

12 N.C.E.: énfasis en el original.

13 Citado en Lohmann Villena, “Las Cortes en Indias”, en Anuario de Historia del Derecho Español, n. 18, 1947, pp. 655-662, la cita en p. 656.

14 Citado en Manuel Torres, “La sumisión del soberano a la ley en Vitoria, Vázquez de Menchaca y Suarez”, en Anuario de la Asociación Francisco de Vitoria, Vol. IV, 1932, pp. 129-154, la cita en p. 146. Véase también Annabel S. Brett, Liberty, Right and Nature. Individual Rights in Later Scholastic Thought, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, pp. 176-186; Mario Góngora, El estado en el derecho indiano, Santiago, Universidad de Chile, 1951; y Colin MacLachlan, Spain’s Empire in the New World. The Role of Ideas in Institutional and Social Change, Berkeley, University of California Press, 1988, pp. 21-44.

15 José Manuel Pérez Prendes y Muñoz de Arracó, La Monarquía Indiana y el Estado de derecho, Valencia, Gráficas Moverte, El Puig, 1989, pp. 167-168.

16 Ibid. Segun Pérez Prendes y Muñoz de Arracó, Carlos I expidió el decreto. La edición de la Recopilación de leyes de los Reynos de las Indias que he consultado, la del Consejo de la Hispanidad, Madrid, 1943, I, p. 223, tiene dicho decreto bajo Libro II, título I, ley XXII expedida por D. Felipe III en Madrid a 3 de Junio de 1620. Este hecho no quiere decir que Carlos I no expidiera el decreto en 1528. Como es bien conocido, La Recopilación no incluía todos los decretos expedidos por la Corona. Más bien, incluía aquellos decretos que los compiladores consideraron importantes. Más aún, las ediciones posteriores de La Recopilación incluían nuevos decretos y excluían otros. Es probable que Carlos I hubiera expedido el decreto original en 1528 y que Felipe III lo hubiera expedido de nuevo en 1620.

17 Bernard Lavallé, Quito y la crisis de la alcabala, 1580-1600, Quito, Instituto Francés de Estudios Andinos y Corporación Editora Nacional, 1997.

18 John L. Phelan, The People and the King: The Comunero Revolution in Colombia, 1781, Madison, University of Wisconsin Press, 1996, p. xviii.

19 La Monarquía española contribuyó a esa transformación. El 28 de septiembre de 1625 el rey Felipe III expidió el siguiente decreto: “Mandamos a los Virreyes, Presidentes y Oidores de las Audiencias Reales, que dexen a los Cabildos de las Ciudades [...] que libremente dén los poderes para sus negocios en nuestra Corte a las personas que quisieren y eligieren, sin ponerseles impedimento ni estorbo [...]”. Libro IIII, título XI, ley iiij, Recopilación de leyes de los Reynos de las Indias, II, p. 38.

20 John H. Elliott, “Empire and State in British and Spanish America”, en Serge Gruzinski y Nathan Wachtel (dir.), Le Nouveau Monde, Mondes Nouveaux. L´expérience américaine, Paris, Editions Recherche sur les Civilisation y Editions de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 1996, pp. 365-382.

21 Jaime E. Rodríguez O., La independencia de la América española, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 26.

22 Ibid., 23-33. Véase también Jorge Cañizares-Esguerra, How to Write the History of the New World, Stanford, Stanford University Press, 2001, pp. 204-261.

23 John Lynch, The Spanish American Revolutions, 1808-1826, New York, W. W. Norton, 1986 (2da. ed.); David Brading, Miners and Merchants in Bourbon Mexico, 1763-1810, Cambridge, Cambridge University Press, 1971.

24 Annick Lempérière, “La representación política en el Imperio español a finales del antiguo régimen”, en Marco Bellingeri (coord.), Dinámicas del antiguo régimen y orden constitucional, Torino, Otto editore, 2000, pp. 55-71.

25 “Representación que hizo la ciudad de México al rey D. Carlos III en 1771 sobre que los criollos deben ser preferidos a los Europeos en la distribución de empleos y beneficios de estos reinos”, en J. E. Hernández y Dávalos (ed.), Colección de Documentos para la Historia de la Guerra de Independencia en México, 6 vols., México, José María Sandoval, 1877, I, p. 427.

26 A. Lempérière, op. cit., p. 63.

27 “Representación que hizo la ciudad de México al rey D. Carlos III en 1771”.

28 A. Lempérière, op. cit., p. 65.

29 Sobre los nuevos consulados veáse: Matilde Souto Mantecón, Mar abierto. La política del Consulado de Veracruz en el ocaso del sistema colonial, México, El Colegio de México e Instituto Mora, 2001; y su ”Las prácticas políticas en el Antiguo Régimen: Las elecciones en el consulado de Veracuz”, en Guillermina del Valle Pavón (coord.), Mercaderes, Comercio y consulados de Nueva España en el siglo XVIII, México, Instituto Mora, 2003, pp. 291-309; y Antonio Ibarra, “El Consulado de Comercio de Guadalajara: Entre la modernidad institucional y la obediencia a la tradición, 1795-1818” en Ibid., pp. 310-330.

30 Walter Howe, The Mining Guild in New Spain and its Tribunal General, 1770-1821, Cambridge, Harvard University Press, 1949.

31 Roberto Moreno, Joaquín Velázquez de León y sus trabajos científicos sobre el Valle de México, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, pp. 85-118; Roberto Moreno (en colaboración con María del Refugio González), “Instituciones de la industria minera novohispana”, en Miguel León-Portilla et al., La minería en México, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1978, pp. 69-164; y Roberto Moreno, “Régimen de trabajo en la minería del siglo xviii”, en Elsa Cecilia Frost et al., El trabajo y los trabajadores en la historia de México, México/Tucson, El Colegio de México/University of Arizona Press, 1979, pp. 242-267. Véase también María del Refugio González (ed.), Título décimo quinto. De los Jueces y Diputados de los Reales de Minas, Ordenanzas de la Minería de la Nueva España formadas y propuestas por su Real Tribunal, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1996. Doris M. Ladd, The Making of a Strike: Mexican Silver Workers’s Struggle in Real Del Monte, 1766-1775, Lincoln, University of Nebraska Press, 1988.

32 Sobre el estatus de la economía de la Nueva España al final del siglo, véase Manuel Miño Grijalva, El mundo novohispano: Población, ciudades y economía, siglos xvii y xviii, México, Fondo de Cultura Económica, 2001, pp. 381-410. Sobre las contribuciones financieras a la monarquía, véase Carlos Marichal, La bancarrota del Virreinato. Nueva España y las finanzas del Imperio español, 1780-1810, México, Fondo de Cultura Económica, 1999.

33 Romeo Flores Caballero, La contrarrevolución en la independencia: Los españoles en la vida política, social y económica de México (1804-1838), México, El Colegio de México, 1969, pp. 28-65; Brian Hamnett, “The Appropriation of Mexican Church Wealth by the Spanish Bourbon Government. The Consolidación de Vales Reales, 1805-1809”, en Journal of Latin American Studies, Vol. 1, n. 2, pp. 85-113; Asunción Lavrín, “The Execution of the Law of Consolidation in New Spain. Economic Aims and Results”, en Hispanic American Historial Review, Vol. 53, n. 1, pp. 27-49; Gisela von Wobeser, Dominación colonial. La consolidación de Vales reales, 1804-1812, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003.

34 Manuel Miño Grijalva ha reafirmado hace poco el extraordinario impacto de la Consolidación. Él mismo se pregunta: “¿Cuándo sucede el quiebre general [de la economía de la Nueva España]? Este se produce después de 1804 con la consolidación, o sea, la expropiación de la renta generada por el crédito de parte de la Corona. En una economía en que todas las transacciones se encontraban articuladas y engarzadas por el crédito eclesiástico y usuario, el golpe apuntó al corazón del sistema en su conjunto”. “La Ciudad de México: De la articulación colonial a la unidad política nacional, o los orígenes de la ‘centralización federalista’”, en J. Rodríguez O. (coord.), Revolución, independencia y las nuevas naciones, México, Fideicomiso Historia de la Américas, en prensa.

35 “Testimonio de la sesión celebrada por el ayuntamiento de México, el 19 de julio de 1808”, en Genaro García (coord.), Documentos históricos mexicanos, 7 vols., México, Museo Nacional de Antropología, Historia y Etnología, 1910, p. 27. Fray Servando Teresa de Mier asumió una posición más enérgica al declarar: “por la Constitución dada por los reyes de España a las Américas, son reinos independientes de ella sin tener otro vínculo que el rey […]. Se trata de un pacto del reino de Nueva España con el soberano de Castilla. La ruptura o suspensión de este pacto […] trae como consecuencia inevitable la reasunción de la soberanía de la nación […] cuando tal ocurre, la soberanía revierte a su titular original”. Fray Servando Teresa de Mier, “Idea de la Constitución dada a las Américas por los reyes de España”, en J. Rodríguez O. (ed.), Obras completas de Fray Servando Teresa de Mier, vol. 4, La formación de un republicano, México, UNAM, 1988.

36 Felipe Tena Ramírez recalcó la continuidad en las tradiciones legales hispánicas durante el Primer Congreso Hispanoamericano de Historia organizado en Madrid en octubre de 1949, en el cual se examinaron las causas y caracteres de la independencia de América. Tena Ramírez sostuvo que los novohispanos de 1808 actuaron de la misma manera en que Hernán Cortés lo había hecho en la conquista de México. Él afirmaba que “el primer Cabildo de la Nueva España pudo obrar así porque el monarca se hallaba ‘ausente’ y el pueblo era la fuente del poder. En 1808, el Cabildo de México tomó iguales resoluciones por estar el rey cautivo”. Citado en Enrique de Gandia, La independencia Americana, Buenos Aires, Libros del Mirasol, 1961, p. 19. Véase también Jochen Meissner, “De la representación del reino a la Independencia: La lucha constitucional de la elite capitalina de México entre 1761 y 1821”, en Historia y grafía, n. 6, 1996, pp. 29-35.

37 J. Rodríguez O., “From Royal Subject to Republican Citizen: The Role of the Autonomists in the Independence of Mexico” en J. Rodríguez O. (ed.), The Independence of Mexico and the Creation of the New Nation, Los Angeles, UCLA Latin American Center, 1989, pp. 24-29; Virginia Guedea, “El pueblo de México y la política capitalina, 1808-1812”, en Mexican Studies/Estudios Mexicanos, Vol. 10, n. 1, invierno 1994, pp. 36-37. Su trabajo Criollos y peninsulares en 1808. Dos puntos de vista sobre lo español (Tesis de licenciatura, Universidad Iberoamericana, México, 1964) es el mejor estudio sobre estos acontecimientos escrito hasta hoy.

38 El mejor estudio sobre esas elecciones en la Península es: Pilar Chavarri Sidera, Las elecciones de diputados a las Cortes Generales y Extraordinarias (1810-1813), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988.

39 Aurea Commons, Las intendencias de la Nueva España, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1993.

40 Marie Laure Rieu-Millan, Los diputados americanos en las Cortes de Cádiz, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 1990, p. 10, nota 22.

41 Charles R. Berry, “The Election of the Mexican Deputies to the Spanish Cortes, 1810-1822”, en Nettie Lee Benson (ed.), Mexico and the Spanish Cortes, 1810-1822, University of Texas Press, Austin, 1966, pp. 10-16.

42 Véase, por ejemplo, “Instrucción que la M. N. y M. L. Ciudad de Puebla de los Angeles remitía al [...] Diputado en Cortes de la misma Ciudad” e “Instrucción que el Y. H. Ayuntamiento de Veracruz da a [...] su Diputado en Cortes”, en Archivo General de la Nación (AGN), Bienes Naciones, Vol. 1749.

43 Manuel Chust e Ivana Frasquet, “Soberanía, Nación y Pueblo en la Constitución de 1812”, en Secuencia, n. 57, septiembre-diciembre, 2003, pp., 39-60; e I. Frasquet, “Cádiz en América: Liberalismo y Constitución”, en Mexican Studies/Estudios Mexicanos, Vol. 20, n. 1, invierno de 2004, pp. 21-46.

44 Federico Suárez reconoce a 67 diputados de ultramar en: Las Cortes de Cádiz, Madrid, Rialp, 1982, pp. 41-46, mientras que Rieu-Millan, Los diputados americanos en las Cortes de Cádiz, p. 37, enlista sólo a 63, pero no incluye a los diputados que representaban a Filipinas. Según Miguel Artola, “Los firmantes del acta de apertura de las sesiones de Cortes no son sino 104. La Constitución lleva al pie 184 firmas, y el acta de disolución de las Cortes [Generales y Extraordinarias], en 14 de septiembre de 1813, reúne 223 nombres”, véase Los orígenes de la España contemporánea, 2 vols., Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1959, I, p. 404.

45 Los miembros del Ayuntamiento de Cuenca en el Reino de Quito, por ejemplo, “después de repetidas conferencias, y reflexiones sobre el particular, concluyeron unánimes” que la falta de fondos “les imposibilitaba por ahora el expresado nombramiento para las primeras cortes extraordinarias [...] explicaron que la escasez en que se hallaba este Ayuntamiento dimanaba en la mayor parte de los tumultuosos acontecimientos de la Provincia de Quito; que en virtud, y no habiendo medio por más que se han apurado los recursos para soportar estos indispensables gastos se hallaba este Cabildo en la dura necesidad de excusar un nombramiento por tantos títulos honoríficos, y ventajosos a esta Provincia [...]”. En su lugar, propusieron otorgar a “los Poderes de este Ayuntamiento con la instrucción prevenida al Excelentísimo señor Don Miguel de Lardizabal y Uribe, [...]” el representante americano al Consejo de Regencia. Libro de Cabildos de Cuenca (1806-1810), Cuenca, Banco Central del Ecuador, 1991, pp. 586-587.

46 Manuel Chust, La cuestión nacional Americana en las Cortes de Cádiz, Valencia/México, Fundación Instituto de Historia Social/Universidad Nacional Autónoma de México, 1999; y su “Legislar y revolucionar. La trascendencia de los diputados novohispanos en las Cortes Hispanas, 1810-1814”, en V. Guedea (ed.), La independencia de México y el proceso autonomista novohispano, 1808-1824, México, Universidad Nacional Autónoma de México/Instituto Mora, 2001, pp. 23-82. Véase también M. L. Rieu-Millan, op. cit..

47 Sobre la importancia política de los Comuneros, véase Mónica Quijada, “Las ‘dos tradiciones’. Soberanía popular e imaginarios compartidos en el mundo hispánico en la época de las grandes revoluciones atlánticas”, en J. Rodríguez O. (coord.), Independencia y las nuevas naciones de América, Madrid, Fundación MAPFRE-Tavera, 2005, pp. 61-86. José Antonio Maravall la considera como la “primera revolución moderna”, como lo indica el subtítulo de su obra clásica: Las comunidades de Castilla. Una primera revolución moderna, Madrid, Revista de Occidente, 1963.

48 La mayor parte de los “indios” en Estados Unidos habrían sido considerados como “mestizos” en la América española.

49 La Francia revolucionaria puede constituir una excepción. Ahí, se expidieron una serie de decretos que podrían ser interpretados como el otorgamiento de plenos derechos políticos a los mulatos libres. El decreto del 4 de abril de 1792 les daba derecho a elegir y ser elegidos para las asambleas coloniales. En la mayoría de los casos, estos decretos establecían el voto censitario, en el que el derecho dependía de la propiedad. Sin embargo, en 1802 hubo un retroceso en la legislación cuando se restableció la esclavitud. (Comunicación personal de Johanna von Grafenstein, 1º de julio de 2004). Las constituciones francesas publicadas en la época no abordan estas cuestiones de manera clara, como sí lo hace la Constitución de Cádiz.

50 François-Xavier Guerra, “El soberano y su reino. Reflexiones sobre la génesis del ciudadano en América Latina”, en Hilda Sabato (coord.), Ciudadanía política y formación de las naciones. Perspectivas históricas de América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 45.

51 “Constitución Política de la Monarquía Española”, en Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México, 1808-1991, México, Editorial Porrúa, 1991, pp. 60-104.

52 La actitud del general Toribio Montes a este respecto ilustra esta tendencia. Él explicaba que era necesario “estrechar los lazos entre españoles de ambos hemisferios [...]”. Por lo tanto, era necesario, por el bienestar de la Nación española, “que fuera puesta en toda su observancia la Constitución Política de la monarquía”. Archivo General de Indias (en adelante AGI), Quito, Leg. 258.

53 Al parecer, las noticias y los rumores sobre el proceso electoral llegaron muy lejos. El alcalde de Cuenca, Diego Fernández de Córdoba, ya se preguntaba “si a la votación de Electores se han de ir las mugeres vecinas conocidas conforme se ha practicado en la Capital de Lima, y lo testifica el Oficio de Excmo. Sr. Virrey, que corre en la Gazeta”; Diego Fernández de Córdoba al jefe político General Toribio Montes, Cuenca 14 de Octubre de 1813, Archivo Nacional de la Historia (en adelante ANHQ), Quito: Gobierno: Caja 63, 21-X-1813.

54”Expediente principiado, y seguido sobre la formación del Ayuntamiento Constitucional de esta Capital, nombramiento de Electores, y consequentes diligencias para la diputación provincial”, AHNQ: Gobierno: Caja 63: 26-viii-1813.

55 F.-X. Guerra, op. cit., p. 53.

56 V. Guedea, “La primeras elecciones populares en la ciudad de México”, cit..

57 J. Rodríguez O., “‘Ningún pueblo es superior a otro’. Oaxaca y el federalismo mexicano”, en Brian F. Connaughton (coord.), Poder y legitimidad en México en el siglo XIX: instituciones y cultura política, México, Universidad Autónoma Metropolitana - Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología - Miguel Ángel Porrúa, 2003.

58 José María Luis Mora, ”Sobre la necesidad de fijar el derecho de la ciudadanía en la república y hacerlo esencialmente afecto a la propiedad”, en Id., Obras sueltas, México, Editorial Porrúa, 1963, p. 633. Aunque casi todos los historiadores de México consideran a Mora como un liberal, no comparto esta opinión. Entre otras actitudes poco liberales, Mora era hostil al liberalismo gaditano y, al tiempo que favorecía el gobierno representativo, peleaba por un muy limitado derecho al voto. Esta confusión ha llevado a historiadores distinguidos como Charles Hale a sostener, en su Mexican Liberalism in the Age of Mora, 1821-1853, New Haven, Yale University Press, 1968, que el liberalismo y el conservadurismo mexicanos no eran muy diferentes. Esta es una suposición razonable si se considera a Mora como un “liberal”. Véase mi crítica de la obra de Hale en J. Rodríguez O., “La historiografía de la Primera República”, en Memorias del Simposio Historiográfico Mexicanista, México, Comité Mexicano de Ciencias Históricas/Gobierno del Estado de Morelos/Universidad Nacional Autónoma de México, 1990, pp. 147-151. María del Refugio González ha presentado una visión alternativa al argumentar que Mora era un “regalista”. Véase su “Ilustrados, regalistas y liberales”, en J. Rodríguez O. (ed.), The Independence of México and the Creation of the New Nation, Los Angeles, UCLA Latin American Center, 1989, pp. 247-263.

59 García a Montes, Cuenca, 14 de julio de 1813, AHNQ: PQ, vol. 478, f. 74 r-v.

60 Esto tuvo lugar en el Ayuntamiento de México, donde un indígena, Francisco Galicia, de la parcialidad de San Juan, fue elegido regidor. Véase V. Guedea, “Las primeras elecciones populares”, cit., pp. 7-16.

61 Los no indígenas también fueron elegidos para ocupar puestos en pueblos antiguamente indígenas de México. Véase Escobar Ohmstede, "Del gobierno indígena al Ayuntamiento constitucional en las Huastecas hidalguense y veracruzana, 1780-1853”, en Mexican Studies/Estudios Mexicanos, Vol. 12, n. 1, invierno de 1996, pp. 1-26.

62 García a Montes, Cuenca, 14 de julio de 1813, AHNQ: PQ, Vol. 478, f. 74r-v.

63 García a Montes, Cuenca, 14 de julio de 1813, ANHQ: PQ, Vol 478, f. 72r-v.

64 García a Montes, Cuenca, 14 de julio de 1813, AHNQ: PQ, Vol. 478, f. 74r-v.

65 En el legajo pertinente se encuentran cuatro papeles pequeños con los nombres de doce electores a ser votados. Los nombres rezan así: D. Cayetano Córdova, D. Carlos Córdova, D. José Manuel Castro, D. Pedro Peñafiel, D. José Castro, D. Francisco Zegarra, D. Maniano Yllescas, D. José Segara, D. Marcelino Peñafiel, D. Tomás Loxa, D. Juan Manuel Calle y D. Tomás Coboa. ANH: PQ, Vol. 590, f. 230-232.

66 ANHQ: PQ, Vol. 590, f. 230-232.

67 Ibid.

68 V. Guedea, op. cit., pp. 8-16.

69 Véase, por ejemplo, Eric Van Young, The Other Rebellion: Popular Violence, Ideology and the Mexican Struggle for Independence, 1810-1821, Stanford, Stanford University Press, 2001.

70 Terry Rugeley, Yucatán´s Maya Peasantry and the Origins of the Caste War, Austin, University of Texas, Press, 1996; Antonio Escobar Ohmstede, “Del gobierno indígena al Ayuntamiento constitucional en las huastecas hidalguense y veracruzana, 1780-1853”, en Mexican Studies/Estudios Mexicanos, Vol. 12, n. 1, invierno de 1996, pp. 1-26; Michael Ducey, A Nation of Villages: Riot and Rebellion in the Mexican Huasteca, 1750-1850, Tucson, University of Arizona Press, 2004; Peter Guardino, Peasants, Politics, and the Formation of Mexico’s National State. Guerrero, 1800-1857, Stanford, Stanford University Press, 1996; y su “‘Toda libertad para emitir sus votos’: plebeyos, campesinos, y elecciones en Oaxaca, 1808-1850”, en Cuadernos del Sur, Vol. 6, n. 15, junio 2000, pp. 87-114; Xiomara Avendaño, Procesos electorales y clase política en la Federación de Centroamérica (1810-1840), Tesis de doctorado, El Colegio de México, 1995; Jordana Dym, “La soberanía de los pueblos: ciudad e independencia en Centroamérica, 1808-1823”; Carl Almer, “La confianza que han puesto en mi. La participación local en el establecimiento de los ayuntamientos Constitucionales en Venezuela, 1820-1821”; J. Rodríguez O., “La Antigua provincia de Guayaquil en la época de la independencia, 1809-1820”, en Id., (coord.), Revolución, independencia y las Nuevas Naciones; Id., “Las primeras elecciones constitucionales en el Reino de Quito”, en Procesos, n. 14, 1999, pp. 3-52; Id., “‘Ningún pueblo es superior a otro’”, cit., pp. 249-309.

71 “Constitución Política de la Monarquía Española”, en Felipe Tena Ramírez (ed.), Leyes fundamentales de México, 1808-1991, 6ª edición, México, Editorial Porrúa, 1991, p. 95.

72 Antonio García a Montes, Cuenca, 14 de julio de 1813, ANHQ: Presidencia de Quito (en adelante PQ), Vol. 478, f. 74r-v.

73 Fernández de Córdova, Cuenca, 14 de junio de 1813, ANHQ: PQ, Vol. 477, f. 49.

74 Antonio García a Montes, Cuenca, 14 de julio de 1813, AHNQ: PQ, Vol. 478, f 72r-v.

75 El decreto de la Cortes del 23 de mayo de 1812 declaraba: “Se formará una junta preparatoria para facilitar la elección de Diputados de Cortes para las ordinarias en las capitales [...]” de la diputaciones provinciales. Aunque la Constitución de Cádiz estableció diputaciones provinciales en los reinos de Quito y Charcas, el decreto de las Cortes no incluyó a las ciudades de Quito y Chuquisaca entre las capitales donde las juntas preparatorias deberían ser establecidas. Como resultado, el presidente Toribio Montes actuó en lugar de la junta preparatoria por la Provincia de Quito, como era llamado el reino bajo la Constitución. Cortes, Colección de decreto y órdenes de las Cortes de Cádiz, 2 vols., Madrid, Cortes Generales, 1987, I, pp. 515, 508-525

76 Sobre el despojo del Cavildo de Cuenca, ANHQ, Gobierno, caja 62, 2-iv-1813.

77 Ibidem.

78 Juan Chacón Zhapán, Historia del Corregimiento de Cuenca, Quito, Banco Central del Ecuador, 1990, pp. 13-220.

79 En 1528, Carlos I expidió un decreto que estipulaba: “los Ministros y Jueces obedezcan y no cumplan nuestras cédulas y despachos en que intervinieron los vicios de obrepción y subrepción, y en la primera ocasión nos avisen de la causa por que no lo hicieron”. Citado en J. Rodríguez O., “La naturaleza de la representación”, cit., p. 12.

80 Más tarde, en 1813, un funcionario real justificó la acción con el siguiente argumento: “Estando prevenido por las leyes del reino mandadas observar por la misma Constitución Nacional que cuando se expidan Reales cédulas, pragmáticas, provisiones y demás ordenes que emanan de la Soberanía y que contengan algún grave perjuicio al bien del Estado o induzcan alguna novedad turbativa del buen orden, se obedezca y no se cumplan, representándose por los jefes de las provincias a quien se dirigen los inconvenientes que resultarían de su publicación y cumplimiento, les parece a los presentes ministros que siendo de esta naturaleza la Real Orden expedida sobre la extinción del ramo de tributos dirigida a todas las provincias fieles, el Señor Joaquín Molina no tuvo a bien mandarla publicar, sin duda porque consideró con la más detenida circunspección el perjuicio que de su promulgación y execucción resultaría no sólo a la Real Hacienda, sino también a la agricultura e industria de estas provincias que no pueden sustenerse sin sugetar a los indios por medio del tributo a la debida subordinación”. Citado en Federica Morelli, Territorio o Nazione. Riforma e dissoluzione dello spazio imperiale in Ecuador, 1765-1830, Soveria Mannelli, Rubbettino, p. 233.

81 Agustín Padilla a Montes, Quito, 18 de enero de 1813, ANHQ: PQ, Vol. 472, f. 167 y passim.

82 Obispo de Trujillo a Montes, Trujillo, 14 de mayo de 1814, ANHQ, PQ, Vol. 498, f. 71.

83 José Ygnacio Checa a Montes, San Felipe, 12 de mayo de 1814, ANHQ: PQ, Vol. 498, 54r-v.

84 Representación del Cura de Pimpicos al Ymo. Sor. Obispo de Trujillo, ANHQ: PQ, Vol, 498, ff. 68-70.

85 En Yucatán, las comunidades indígenas “recibían regularmente noticias sobre las decisiones de las Cortes”, T. Rugely, op. cit., p. 39. Es probable que los indígenas de Quito, como los de Yucatán, tuvieran sus propias fuentes de información.

86 Representación del Cura de Pimpicos al Ymo. Sor. Obispo de Trujillo, ANHQ: PQ, Vol, 498, ff. 68-70.

87 Un funcionario en Riobamba sostenía que “los Yndios [...] de esta Villa, mal inteligenciados sobre la prohivicion del arresto a las Carceles, decretada por la Soberania de las Cortes”, se habían entregado a “las Borracheras incesantes [...]. La prohivicion del arresto, creo no comprenden de segun dicho al Deudor de la Real Hacienda, ni puede disfrutar de los privilegios de Ciudadano, el Vasallo que con escandalo se ha dado al vicio de la embriaguez”; Martín Chriboga y León a Montes, Riobamba, 16 de septiembre de 1814, ANHQ:PQ, Vol. 502 ff. 101r-v.

88 Representación del Cura de Pimpicos al Ymo. Sor. Obispo de Trujillo, ANHQ: PQ, Vol, 498, ff. 68-70; Checa a Montes, Marañon, 25 de febrero de 1814, ANHQ: PQ, Vol. 495, ff. 260-266; véase también, Vol. 490, Vol. 497, f. 133, Vol. 498, ff. 54, 68070.

89 Para una interpretación diferente de la mía del papel político de los indígenas, véase Federica Morelli, “Un neosincretismo político. Representación, política y sociedad indígena durante el primer liberalismo hispanoamericano: el caso de la Audiencia de Quito (1813-1830)”, en Thomas Krüggeler y Ulrich Mücke (eds.), Muchas Hispanoaméricas. Antropología, historia y enfoques culturales en los estudios latinoamericanistas, Madrid y Frankfurt am Main, Iberoamericana y Vervuert Verlag, 2001, pp. 151-165.

90 Consulta del Administrador de la Fábrica de Latacunga sobre que los Yndígenas se niegan al trabajo de ella, ANHQ: Gobierno, Caja 79, 28-ix, 1822.

Europeísmo y eurocentrismo*

por José Paradiso

El ensayo aborda el fenómeno de la proyección de las propias utopías y ansias de regeneración que, con mayor intensidad a partir del Humanismo de la segunda mitad del siglo XV, realiza Europa sobre América Latina. Este ejercicio, en la visión del autor, es síntoma y, al mismo tiempo, componente de lo que llama “eurocentrismo”. Los mitos que así se generan, desde aquel del “buen salvaje” al de la “tierra portadora de una vitalidad humanista” o al de los “nuevos movimientos sociales como actores revolucionarios de la globalización”, han sido utilizados en la evolución de la filosofía política europea (y, como reflejo, de la latinoamericana). Sin embargo, no parecen haber aumentado demasiado el conocimiento de la América Latina real, así como tampoco la consistencia de sus relaciones con Europa.

Sin embargo, el autor nos revela, con rápidas pinceladas, cuán reales y, en algunos sentidos, cruciales fueron estas relaciones para determinar los destinos de unos y otros en momentos históricos sobresalientes. Y no fue sólo América Latina la que sintió, para bien o para mal, los límites que inevitablemente la enorme presencia europea imponía a su autonomía. Así como el oro y la plata de los yacimientos incaicos sirvieron para alimentar el primer desarrollo capitalista de Europa, la carne y el grano de procedencia latinoamericana saciaron a las masas de campesinos para contribuir a la industrialización europea de finales del siglo XIX. Así como las emigraciones europeas en masse constituyeron el soporte del auge de América Latina desde la mitad del siglo XIX, esas tierras fueron la válvula de escape de la modernización productora de Europa. Los emigrantes, a través de quienes muchas veces circularon las ideas de emancipación nacidas en Europa, han constituido sin lugar a dudas la success story de las relaciones entre ambas regiones. Vale la pena subrayar cómo en esta historia, más que en otras, el concepto de ‘periferia’ -que, en la visión de Paradiso, es tan importante para comprender el por qué de las asimetrías existentes en estas relaciones- revela toda su polisemia.

La inquietud del mundo no puede disimularse. Muchas y muy diversas son las amenazas que sobrevuelan la existencia humana en los albores del siglo XXI. La sensación de inquietud se palpa, aun cuando el acostumbramiento a la vertiginosa acumulación de noticias preocupantes parece despojar a su registro de dramaticidad. Podrían mencionarse muchos momentos de gestación de tormentas que los contemporáneos no pudieron evitar aun cuando las soluciones estaban al alcance de sus manos. Tal vez los años treinta de la centuria anterior sean el ejemplo más cercano: una sucesión de acontecimientos que llevaron a la segunda gran guerra denominada mundial anunciaban la catástrofe. Como entonces, el desenlace ominoso no es inevitable, aunque los cultores de un realismo vulgar hagan lo posible para garantizarlo. Es mucho lo que puede hacerse y son muchas las ideas de que pueden servirse quienes piensan en otros futuros posibles.

¿Por qué esta introducción en un trabajo que procura enfocar un capítulo particular de la relación entre América Latina y Europa? Fundamentalmente porque nos contamos entre quienes creen en la necesidad de construir un orden mundial que plasme ese posible y porque tal empresa requiere de la convergencia de dos espacios que, como América Latina y Europa, comparten un sustrato cultural común y un sistema de valores compartidos. Como ha señalado la misma Comisión Europea: “Es difícil encontrar en el mundo otra región con la que existan tantas razones para construir una verdadera alianza [...] dada la historia y la cultura que ambas comparten, la Unión Europea y América Latina están en condiciones de comprenderse mejor que con otras regiones, por lo que disponen de una gran ventaja para, unidas, multiplicar su capacidad de acción”1. Solo que esa “coalición”, sostenida sobre orientaciones democrático-cosmopolitas, requiere que ambas partes despejen algunos malentendidos siempre abonados por la falta de disposición a reconocer al otro en su esencia y singularidad.

En aquellos días que precedieron al desencadenamiento de la guerra, en más de una oportunidad, pensadores latinoamericanos y europeos compartieron diagnósticos y procuraron hallar respuestas comunes ante la crisis que estuvieran sostenidas sobre la similitud de valores culturales. Un ejemplo de ello fue la reunión realizada en Buenos Aires en septiembre de 1936 bajo el auspicio de la Organización de Cooperación Intelectual de la Sociedad de las Naciones2. Del encuentro participaron escritores de Europa y América Latina para dialogar sobre las relaciones entre los universos culturales que ellos representaban en un contexto mundial cargado de tensiones. Participaron, entre otros, figuras de la talla de Alfonso Reyes, Pedro Henríquez Ureña, Baldomero Sanín Cano, Juan B. Terán, Francisco Romero, Georges Duhamel, Emil Ludwig, Juan Estelrich, Jules Romain, Jacques Maritain, Stefan Zweig. Registros demasiado apresurados han soslayado estas experiencias privándonos de antecedentes útiles para retomar ese diálogo con el mismo espíritu que entonces3. Bueno es recordar que en esas oportunidades, siempre se enfatizó la necesidad de “reconocerse” en similitudes y diferencias, de tomar en cuenta lo que cada uno había significado para el otro en cinco siglos de trayectoria paralela.

Lo primero a superar son dos visiones distorsivas que se refuerzan mutuamente -así lo han venido haciendo desde largo tiempo: “europeísmo” y “eurocentrismo”. El europeísmo de unos confirma el eurocentrismo de los otros, componiendo identidades equívocas que obstaculizan el reconocimiento mutuo. Celo imitativo de un lado, exceso de soberbia auto-referenciada del otro. La contracara del europeísmo suele ser una actitud entre hostil y recelosa de Europa que tiende a descartarla -sino a culpabilizarla- por decadente como poder y como expresión de cultura.

Hay mucho de audacia en lo que intentamos aquí. Como nos movemos habitualmente en el ámbito de la sociología política y de las relaciones internacionales y carecemos de la erudición requerida para delimitar influencias culturales e ideológicas, solo nos proponemos un esquema interpretativo, basado en algunas intuiciones y, al mismo tiempo, necesariamente provisorio, que aspira a identificar algunas cuestiones capaces de estimular la reflexión que debería acompañar a la articulación de la mencionada coalición. Por lo demás, sabemos bien de la dificultad para delimitar influencias y seguir el hilo de una travesía cultural o ideológica. Remontarse a las nacientes de una expresión, sea ella culta o popular, suele deparar hallazgos inesperados que reflejan la compleja trama de los intercambios. Las ideas siguen recorridos a veces caprichosos, en cuyo transcurso incorporan y cambian al atravesar territorios diversos y lo que se inicia en uno de ellos suele retornar al lugar de origen después de recorrer diversos lugares (haciendo alusión precisamente a flujos entre Europa y América Latina se ha mencionado el fenómeno de “retorno de influencias” para referirse a expresiones de una latitud que se suponían gravitantes sobre otra pero que en realidad reconocían en esta antecedentes remotos).

En un ensayo escrito durante la primera mitad de la década de los sesenta, titulado “La situación básica: Latinoamérica frente a Europa”, el historiador José Luis Romero escribía:

Es innegable que Latinoamérica existe como una unidad real mirada desde Europa, en relación con la cual se ha desenvuelto siempre un diálogo de muy variados matices. No significa esto que no se hayan dado en Latinoamérica ciertos procesos autónomos. Por el contrario, significa, precisamente, que se han dado desde un comienzo; pero tales procesos han debido conjugarse con otros desencadenados fuera de su área, dirigidos y controlados desde Europa [...]. Podría decirse que el desarrollo latinoamericano resulta de cierto juego entre una vigorosa originalidad y una necesidad de adecuarla luego a ciertos esquemas de origen extraño [...]. Esta circunstancia hace inexcusable el examen de las variables relaciones entre Latinoamérica y Europa, y más inexcusables si se trata de establecer las líneas autónomas del proceso de desarrollo histórico latinoamericano. Quizá ha sido Latinoamérica más original de lo que suele pensarse, y quizá sean más originales de lo que parecen a primera vista procesos que, con demasiada frecuencia, consideramos como simples reflejos europeos4.

Desde la amplia perspectiva que dejaron abiertas estas afirmaciones, nos interesa aquí dirigir la mirada hacia un capítulo particular de las relaciones entre América Latina y Europa: lo que cada uno ha significado para el otro y, subsidiariamente, las percepciones mutuas. El Atlántico ha sido una avenida de doble mano por la que han fluido noticias originadas en uno y otro lado, noticias que han sido ideas y acontecimientos. Cada uno de los extremos ha gravitado en el desenvolvimiento del otro y más de una vez lo que uno y otro tuvieron como propio, tenía sus raíces en las orillas opuestas.

Un enfoque atento a las percepciones y más ajustado a unidades y diversidades dentro de cada parte, debería hablar de “las Américas y las Europas”. En el caso del espacio reconocido en el nomenclador geográfico como hemisferio occidental, siempre ha sido necesario diferenciar la porción de colonización británica de la ibérica, mientras que del otro lado la diversidad es muy amplia y admite numerosas clasificaciones, incluida la de una Europa central y otra periférica. Con frecuencia la mención a América como un todo ha prescindido de la distinción entre sus dos grandes capítulos. Durante un tiempo y a ciertos efectos, esta “confusión” -no siempre inocente- comportaba menos distorsiones y equívocos que los que derivaron del desarrollo desigual y la proyección hegemónica del Norte. Más ajustada y provechosa, en cierto modo, ha resultado la referencia a un “triángulo atlántico” que individualiza las relaciones entre cada uno de sus extremos.5

Volviendo al eje Latinoamérica-Europa. La densidad de los flujos culturales e ideológicos en una y otra dirección y las transculturalidades derivadas, han dependido del hecho de tratarse de una relación que se desenvolvió dentro de un patrón centro-periferia, donde la “periferidad” ha sido mucho más que un vínculo económico y un trayecto histórico singular; ella evoca una condición que incluye, entre otros rasgos, la disposición a absorber y nutrirse de lo proveniente del centro emisor, la asimilación de expresiones materiales y simbólicas provenientes de un espacio referencial. La forma -o las formas- de asimilación y lo que se haga con lo asimilado es otra cuestión, que en modo alguno se puede soslayar y que ha sido fuente de interpretaciones diversas.

Primero fue la excepcional aventura del “descubrimiento”. Cualquiera hayan sido los motivos de la gesta que abriría el camino de una mundialización que de ahí en adelante seguiría su curso solo con pausas, y al margen del error inicial del navegante al servicio del reino de Castilla respecto del lugar adonde había llegado buscando la ruta hacia las apetecidas especias orientales, la imagen de un “mundo nuevo” que convertía al ya conocido en “antiguo” llegaría hasta lo más profundo de las conciencias continentales. Fue el primer gran acontecimiento que conmovió a la conciencia europea, un cataclismo, según algunas interpretaciones, cuyas ondas se propagarían hasta principios del siglo XX. Sería inagotable la mención de todos aquellos que anunciaron el descubrimiento como el acontecimiento “más grande e importante registrado en la historia del género humano”, desde el abate Reynal hasta Adam Smith y los redactores de la Enciclopedia para quienes “la historia del mundo no ofrece quizás acontecimiento más singular a los ojos de los filósofos que el descubrimiento del nuevo continente”.

Visiones proféticas y leyendas. Desde el fondo del tiempo medieval venía la corriente mítica de búsqueda del paraíso terrenal al que podía imaginárselo en algún lugar no conocido o en un tiempo futuro6. A leyendas y profecías se sumarían las circunstancias concretas o las interpretaciones sobre el “estado del mundo” -en el mundo todo o en las cercanías del propio reino. La insatisfacción de la cristiandad del siglo XVI halló su expresión en el ansia por volver a una situación más favorable. La vuelta debía ser al paraíso perdido cristiano o a la Edad de Oro de los antepasados “[...] con el descubrimiento de las Indias y de sus habitantes [...] era fácil trasmutar el mundo ideal, de un mundo remoto en el tiempo a un mundo remoto en el espacio. La Arcadia y el Edén podían localizarse ahora en las lejanas orillas del Atlántico”7.

El encuentro más asombroso de la historia europea8 llegó en ese “tiempo de inquietudes”9, que fue la segunda mitad del siglo XV y ayudó a la conformación de la cosmovisión humanista teñida del concepto de dignidad del hombre y de un constante interés por sus posibilidades de mejorar o modificar su destino. Los humanistas proyectaron en América sus sueños irrealizados. El hasta entonces oculto mundo de las antípodas “les permitió expresar su profundo descontento con la sociedad europea y criticarla. Europa y América se convirtieron en una antítesis de la inocencia y la corrupción”10. América esta inscripta en el origen del humanismo renacentista y por tanto, en la irradiación fenomenal de este movimiento cargado de reivindicaciones sociales. Veinticuatro años después del viaje de Colón, Moro publica su Utopía, uno de los textos que más habría de influir en el pensamiento y en el propio desarrollo social del viejo mundo. “Uno de los más significativos documentos de compromiso social que el Humanismo podía asumir”11. En rigor, su “lugar inexistente” era América.

Enseguida, un primer “retorno” a las Indias. Se sabe que el obispo de México, fray Juan de Zumarraga, leía y anotaba el texto de Moro y de allí tomó la idea de ensayar en tierra americana y entre los indios, aquel proyecto de sociedad. Ya no era Europa que inesperadamente hallaba la Edad de Oro viva en las Indias, sino los hijos de la conquista que admiran y pretenden realizar en su nuevo medio las concepciones que llegan en libros del otro lado del Atlántico. Alguien mencionó “un viaje de ida y vuelta de la utopía a través del océano”. Más adelante, Vasco de Quiroga, protegido de Zumarraga y también lector de Moro se propone con los indios de Michoacán reconstruir la sociedad fabulosa.

Nuevo Mundo no era solo el lugar descubierto, porque el descubrimiento inauguraba un Mundo Nuevo. Influencia sobre el saber constituido y sobre el cuadro general de las ciencias. Además del pensamiento político y social, el acontecimiento deja su huella sobre la concepción de la historia, de la geografía o del cosmos, haciendo trastabillar a la ciencia hasta entonces dominante. El descubrimiento ha demostrado que existe una diversidad de mundos, de hombres, de costumbres. Se conmueven antiguas creencias y surge la duda que habría de encontrar en Michel Eyguem, llamado Montaigne (1533/92), su primer fundamento.

Inmediatamente, el tiempo colonial. La alteración causada por el descubrimiento no se limitó a la vida intelectual europea; el Nuevo Mundo también habría de incorporarse a los sistemas económico y político y era de esperar que también en esas esferas el continente “descubridor” experimentara una transformación. Durante un tiempo, las noticias provenientes de América resonaban en metálico, pero también en demanda de productos elaborados en Europa. Aun cuando la moderna historiografía haya relativizado la tesis extrema conforme la cual el tesoro americano estaría en la base de la consolidación de la burguesía y el despegue del capitalismo, es indiscutible que los galeones con oro y plata que, provenientes de minas mexicanas y peruanas, llegaban al puerto de Sevilla, aportaron una cantidad de oportunidades que favorecieron el gran impulso europeo.

Ciertamente, no todo era intercambio material. Otras noticias americanas repercutirían con mayor o menor fuerza en las conciencias europeas continuándose con inesperadas resonancias más allá de aquel siglo XVI; en primer lugar, los debates en torno de la naturaleza y condición de sus habitantes. Lo que estaba en juego era la idea de igualdad de toda criatura humana. Derecho de los hombres y de las naciones. La contracara de la explotación y las diversas formas del “cruel trato” serían los alegatos de Antonio Montesinos y las tesis expuestas por Bartolomé de Las Casas en Valladolid, en 1550, contradiciendo al erudito Sepúlveda, que llegarían a los territorios ilustrados aportando nutrientes a las formación del moderno concepto de los derechos humanos. En el mismo sentido gravitará la obra de la escuela de Salamanca y del teólogo y jurista dominico Francisco de Vitoria, reconocimiento de la entidad humana y racional de los indígenas y de la igualdad de sus comunidades respecto de cualquier estado cristiano. Su capacidad para ser “dueños y señores”, tanto pública como privadamente y la existencia de una comunidad mundial de naciones, formulaciones de un nuevo concepto del derecho de gentes12.

A no demasiada distancia transcurría la repercusión de la imagen del “buen salvaje” y de la bondad natural que por distintas vertientes también llegaría a los textos de la Ilustración y a las estribaciones de la Revolución Francesa. Sea a través de los relatos misioneros, sea a través de las celebres expresiones de Montaigne, a quien el contacto con indios guaraníes llevados a París inspiraría una visión crítica de los usos políticos y las realidades sociales de su continente, que seguirá resonando mas allá de su tiempo y que se incorporarían a las construcciones iluministas de Voltaire y Rousseau.13

Llegó luego la emancipación, un hecho madurado lentamente y que solo necesitaría de resonantes acontecimientos -se tratara de giros radicales en la historia de la humanidad, como la Revolución, o de situaciones coyunturales, como la arremetida napoleónica sobre la Metrópoli- para irrumpir definitivamente. Ya en 1801, el Abate de Pradt vislumbraba que el Nuevo Mundo se conmovería con “la mayor revolución de que el mundo haya sido testigo”. La biografía de la gran mayoría de los líderes que impulsaron y condujeron el movimiento emancipador refleja su registro de sucesos mundiales y la familiaridad con las principales corrientes de pensamiento, unos y otras muchas veces conocidas directamente durante prolongadas estadías en el lugar de los hechos. Manuel Belgrano, tal vez el latinoamericano más conocedor de las novedades de los fisiócratas, formado universitariamente en España, aprovechaba la cercanía física para asistir en París a las jornadas revolucionarias. En su biografía relataría:

Como en la época de 1789 me hallaba en España y la Revolución de la Francia hiciese también la variación de ideas, particularmente en los hombres de letras con quienes más trataba, se apoderaron de mí las de libertad, igualdad, seguridad, propiedad y solo veía tiranos en los que se oponían a que el hombre, fuese donde fuese, no disfrutase de un derecho que Dios y la naturaleza le había concedido y aun las mismas sociedades habían acordado en su establecimiento directa o indirectamente.

Por supuesto, además de noticias contarían los intereses y juegos de poder entre las potencias.

Cualquiera fuera la esfera de incidencia, la “deuda europea” ha sido ampliamente reconocida, pero se ha reparado mucho menos en el flujo de sentido contrario: de América hacia Europa. De un lado, el hilo crítico contenido en las imágenes del buen salvaje y la mucho más visible y directa repercusión de la Revolución de 1776 sobre la de 1789; de otro lado, el eco de la emancipación hispanoamericana inspirando autodeterminaciones. Asombrado por la imagen de la primera vez en que un pueblo se liberaba de todas las cadenas, Condorcet anunciaba que la revolución americana muy pronto se extendería por Europa. A su vez Thomas Paine, de regreso de su estadía en el continente americano escribía:

Me ha tocado tomar parte en la iniciación y triunfo de la revolución americana. El éxito y los hechos de esa revolución me animaron y la prosperidad y la felicidad que desde entonces reinan en ese país recompensan con creces los trabajos sufridos y los peligros que se afrontaron. Los principios en que se fundó esa revolución se han extendido a Europa, y una Providencia desbordante regenera al Viejo Mundo con los principios del Nuevo.

Claro que los líderes del acontecimiento americano reconocían inspiraciones del otro lado y en su imaginación moraba el Espíritu de las leyes.

Hubo otro episodio americano, en la que por entonces era la colonia más floreciente del mundo, que conmovió a Europa en el último tramo del siglo XVIII: la gran rebelión haitiana -iniciada en 1791- y la absorbente figura de su liderazgo negro. Toussaint L’Overture, cuyo nombre resonaría por años en varias capitales del Viejo Mundo, no solo por sus resonantes victorias militares -incluida la de una poderosa fuerza expedicionaria británica-, sino sus intuiciones modernizadoras. Durante el transcurso de este proceso, se produciría un hecho de inocultable simbolismo que, según algunas interpretaciones, gravitaría sobre el curso revolucionario: sumados en París a la Asamblea Nacional los delegados de la sección haitiana, la potente argumentación del representante negro logró respaldo para la abolición de la esclavitud y el reconocimiento de la libertad e igualdad de los hombres de color. Muerto Toussaint, sus seguidores siguieron la lucha hasta lograr la independencia en enero de 180414.

Era inevitable, y más allá de los designios de las potencias, que la emancipación de las colonias españolas tuviera efectos inmediatos y mediatos en Europa. Nadie que siguiera la evolución de la política mundial podía desentenderse de lo que ello significaba para los equilibrios continentales ni de la novedad de la presencia de una veintena de nuevos estados cuya independencia unos querían frustrar y otros preservar. La propia idea de independencia adquiriría un status de significación hasta entonces desconocido en el lenguaje político y pronto incorporado como novedad a los diccionarios. De algún modo, este movimiento renovaba la antigua idea de un destino singular, encarnado en la imagen heroica de los libertadores y fundadores de naciones. Bien se ha recordado que en el París de los Borbones, los jóvenes usaban el “chapeau Bolívar” como identificación republicana y Byron le ponía el nombre del líder venezolano al barco con el que soñaba otras liberaciones.

Existen suficientes indicios de que el ejemplo de la independencia de las colonias de hispanoamericana -constituidas conforme el ideal republicano- tuvo que ver con la difusión que el principio de nacionalidad conoció a lo largo del siglo XIX. Tales episodios no pasaron desapercibidos para el napolitano Mancini, impulsor de la unificación de las partes de Italia en un solo cuerpo político, quien desde su cátedra de derecho internacional de la universidad de Turín argumentaría sobre la idea de la nacionalidad como fundamento del derecho de gentes.

Naturalmente, los hombres de la independencia seguían abiertos a toda enseñanza y ejemplos que la fortaleciera y abriera los cauces del progreso material y ello los conducía hacia los lugares donde ese progreso parecía más evidente. Como diría el hondureño José Cecilio del Valle: “Robaré a los genios de otras naciones los pensamientos que han influido en su prosperidad”. Inicialmente, las instituciones políticas norteamericanas serían principal fuente de inspiración, aunque en la esfera económica y cultural las miradas se dirigían a Europa. Era acaso inevitable que esta germinación europeísta generara dilemas y tensiones. De un lado, entre ideales y realidades -de allí la raíz de muchos conflictos que también lo eran de las ciudades y el interior rural-; del otro, entre imitaciones sin más y búsqueda de originalidad. En ambos casos, la deriva hacia los extremos desdibujaba las vías intermedias: partir de la realidad para transformarla y hacer el esfuerzo de pensar por sí y desde sí pero nutriéndose de conceptos y experiencias de la parte más avanzada del mundo.

Durante todo el siglo XIX, los acontecimientos europeos siguieron llenando las inquietudes latinoamericanas y con la repercusión de siempre. De todos ellos, pocos pudieron competir con la influencia de los movimientos revolucionarios de 1848 y con las formulaciones del socialismo utópico y, más adelante, con los procesos de unificación de Alemania e Italia. El chileno Benjamín Vicuña Mackenna recordaría: “La revolución francesa de 1848 tuvo en Chile un eco poderoso [...] la habíamos visto venir, la estudiábamos, la comprendíamos, la admirábamos; nos asimilamos a sus hombres por la enseñanza de ellos recibida, a sus acontecimientos por la prensa diaria, a sus aspiraciones por la república que era la fraternidad a través de los mares y de las razas”. No se trataría solo de conocer acerca de hechos e ideas, sino de replicas concretas: varios conatos revolucionarios en tierras latinoamericanas -en Colombia entre 1848 y 1855, en Chile entre 1848 y 1852- hicieron que un cronista francés escribiera en la prestigiosa revista Revue des deux mondes que el socialismo prosperaba en América del Sur. Muchos de los programas del socialismo utópico contemplan a América Latina como inspiración o lugar de realización15.

Mientras que los ecos de la independencia resonaban en la voluntad de emancipación de las nacionalidades sometidas de Europa, la evolución de los nuevos estados surgidos de aquel movimiento estaba lejos de confirmar las expectativas generadas por su aparición y sus definiciones republicanas. Las últimas advertencias de Bolívar, cargadas de escepticismo, eran el mejor ejemplo del estado de ánimo que prosperaría rápidamente en el escenario de las luchas interiores. El desencanto y la ansiedad calaban hondo, sobre todo en las elites de las ciudades, de modo que imitar o trasplantar se convierten en los verbos con que se conjuga un progreso que la realidad se empeña en postergar. “Seamos europeos” sería un clamor acicateado por la decepción y un programa de gobierno de las elites ilustradas. Antes habían viajado a Europa sus miembros en búsqueda de reconocimiento diplomático o auxilio para sostener la lucha independentista, ahora viajarían a la meca para aprender o simplemente para tomar distancia, aunque temporaria, de una realidad de la que renegaban. A más incomodidad por las pruebas a las que la sometería “la barbarie”, más necesidad de compensar familiarizándose con las más altas expresiones del espíritu. Empaparse de la filosofía, la literatura, el arte en París, Londres, Roma o Atenas. En primer lugar, la capital de Francia, motivo de una verdadera devoción: apenas pasada la mitad del siglo, el mencionado Vicuña MacKenna exclamaba: “Estaba ya en París. Estaba en la capital del mundo, el corazón de la humanidad en que todo parece latir con las pulsaciones gigantescas que el espíritu de todos los pueblos envían a ese centro de vida y de inteligencia”. En ocasiones, un dejo de reproche por la devoción no correspondida: otro chileno, José Victoriano Lastarria diría: “La América conoce a Europa, la estudia sin cesar, la sigue paso a paso y la imita como un modelo; pero la Europa no conoce a la América [...] su solo interés es industrial y sus agentes los mercaderes”

Obviamente, Latinoamérica era parte de un sistema mundial y un capítulo importante en los cálculos de poder de las potencias. El proceso independentista había estado ligado a juegos en los tableros internacionales -aun cuando el británico Canning hubiera exagerado al afirmar que había obrado en América en nombre del equilibrio de poder europeo. Despejada las aventuras recolonizadoras -que vale decir reflejaron intenciones diferentes de los grandes protagonistas-, quedaban las pujas de posiciones en un espacio que muchos imaginaban ideal para proyectar modelos neocoloniales. Inglaterra a la cabeza de ellas, aunque sus hegemonías sería desafiada por las ambiciones de Washington. Solo la fugaz aventura mexicana de Napoleón III -que dicho sea de paso se acompañó de una de las primeras menciones a la América Latina-, procuró terciar en un juego bipolar.

A lo largo del siglo, las noticias del mundo seguirían desembarcando en los puertos latinoamericanos. Después del romanticismo le llegó el turno al sociologismo positivista que se difunde como un virus en un terreno abonado para prosperar contribuyendo a darle letra a las imágenes más pesimistas sobre los destinos de la región, mezcladas con referencias a leyendas negras, pecados de origen y enfermedades incurables. Paradójicamente, en simultáneo con los diagnósticos más escépticos respecto de lo que podía esperarse de un puñado de repúblicas signadas por la inestabilidad y las luchas interiores, las cosas comenzaban a dar un vuelco que pronto rehabilitaría la antigua imagen del continente de la esperanza. La oportunidad llegó con la demanda de alimentos y materias primas de la Europa industrializada. En la onda de una nueva aceleración del secular movimiento mundial globalizador, irán hacia el Norte carnes, granos, café, estaño, cobre, etc. y vendrán productos manufacturados, capitales y hombres. En poco más de tres décadas una parte del continente cambia de rostro y prospera, olvidándose de sus antecedentes y sin reparar en todos los que quedan al margen. El desencanto se desvanece y va dejando lugar a su contrario.

Autoestima en los locales e ilusiones en los que llegan desde el otro lado del océano. En la aventura transatlántica se condensan los sueños de una nueva vida de millones de europeos que se embarcan con la promesa de trabajo y prosperidad. En algunos casos, el crecimiento toma la forma de un “milagro” que sorprende. En los mismos barcos que transportan inmigrantes vendría una nueva oleada de viajeros con parecidos propósitos de los de un siglo antes: explorar oportunidades de negocios o saber de qué se trataba. En la dirección contraria seguirá marchando un apretado núcleo de latinoamericanos con la mente fija en el “imaginario transatlántico”: esnobismo e impostación cultural por parte de algunos, avidez de aprendizaje por parte de otros. Los cuadros sociales de ambas posturas difieren sensiblemente: miembros de las oligarquías de un lado, intelectuales y artistas del otro. Actitudes bohemias en ambos lados. Algo inesperado le ocurriría a muchos: la estadía en Europa y la familiaridad con sus expresiones les permitiría “reconocerse” en sus orígenes y manifestaciones. Descubren a Latinoamérica: política y culturalmente. Se “latinoamericanizan”. En el campo del arte y la literatura matizan la disposición imitativa y afirman originalidad de paisajes y tipos humanos que los europeos comienzan a reconocer. El cubano Alejo Carpentier relataría el modo en que llegó a apercibir que lo que denominaría “lo real maravilloso”, que era lo que se esforzaban en hallar sus anfitriones surrealistas, existía naturalmente en los lugares desde los que él provenía. En paralelo, y de algún modo realizando propuestas que se habían hecho mucho tiempo antes, intelectuales y artistas de distintos países aprovechan la hospitalidad europea para poner en marcha iniciativas latinoamericanistas de claro corte político-identitario.

En eso estaban europeos y latinoamericanos cuando se produjo un acontecimiento que concitó la atención de unos y otros: fue el estallido mexicano de 1910 y la gesta que le siguió, personalizada en dos figuras capaces de nutrir los imaginarios reivindicativos: Pancho Villa o Emiliano Zapata. El interés se orientó también hacia las noticias literarias y artísticas provenientes de América Latina. Varios siglos después de los relatos del Inca Garcilaso o de las aportaciones del barroco, el potente muralismo mexicano de Rivera, Orozco y Siqueiros no pudo pasar desapercibido, como no lo pasaría una literatura rica en exhuberancias tropicales o melancólicas llanuras.

La experiencia mexicana, al margen de lo que tenía de singular y atrayente por el papel de la masa indígena, se uniría inevitablemente al potente estallido que conmovió al mundo en 1917 y que le pondría amplificador al clima revolucionario a lo largo de las dos décadas siguientes. La Revolución Rusa fue recibida con temor por unos y alborozo por otros. Las burguesías que se estremecían ante la mención de lo bolchevique darían la bienvenida a la reacción fascista dispuesta a “contener” el peligro rojo; mientras que, por otro lado, generó la comunión entre los que a ambos lados del Atlántico creían en la llegada de la emancipación humana y la construcción de un mundo nuevo. “Los tiempos nuevos” sería el título del ensayo de José Ingenieros, por entonces la figura arquetípica del intelectual, el mismo que había impulsado el latinoamericanismo y que anunciaba una definitiva renovación moral diseñada en el programa de la Rusia revolucionaria y se identifica con la Internacional del Pensamiento que impulsa el célebre grupo Claridad, encabezado por Anatole France, Henry Barbousse y Romain Rolland, unidos en la convicción de “un gran resplandor que provenía del Este”.

Cualesquiera que hayan sido las circunstancias que empujaban en la dirección de la afirmación latinoamericanista de los primeros años del siglo XX -en especial los vientos expansionistas que venían soplando desde Washington- encontraron un inesperado auxilio en el impacto que tendría la Primera Guerra Mundial sobre las representaciones más difundidas; caló hondo un primer gran desencanto respecto de la civilización que era capaz de destrozarse en las trincheras. Claro que la idea de crisis y de decadencia tenía conspicuos emisores europeos -empezando por el muy leído Oswald Spengler-, cuyas voces llegaban hasta Latinoamérica reflejando el modo en que gran parte de la intelligentsia europea veía a lo que volvía a denominarse el “Viejo Mundo”, pero asignándole al adjetivo nuevas y pesimistas resonancias. Por otra parte, en 1920, el francés Albert Demangeon había escrito “Le declin de l´Europe”.

Hubo un “cambio de talante” que no desplazó del todo a la anterior disposición europeísta pero la hizo coexistir con miradas recelosas o reproches alimentados por nuevas canteras ideológicas. Este fenómeno, muy visible en los años veinte, se profundizó en la década siguiente y alcanzó su pico al iniciarse la segunda conflagración. Se hizo cada vez más frecuente hablar de desencanto, decepción, desengaño -y siempre de declinación. Uno de los participantes del mencionado coloquio de Buenos Aires de 1936 afirmaba: “Se nos dice que se difunde aquí un sentimiento de decepción frente a Europa [...]. Avanzando más se nota en los americanos del sur una decepción de carácter político y respecto de la organización social y los métodos gubernamentales europeos”.

Por contraste, y nutrido por el desencanto respecto de lo que podía esperarse de las “cunas civilizatorias”, en Latinoamérica crecía un sentimiento de autoafirmación y la versión regional de un destino manifiesto; de un lugar de realización de ideales humanistas. Ello se reflejaba en la “Utopía de América”, publicada en 1924 por el dominicano itinerante Henríquez Ureña. Mientras “la Europa decadente” no dejaba de exportar los usos y las ideas de los modelos fascistas y estalinistas, muchos latinoamericanos se esforzaban en hallar caminos alternativos originales poniendo énfasis en los propósitos de autonomía y justicia social y confiaban en los vientos renovadores que soplando desde la región terminarían despejando los nubarrones del mundo. Como diría el mexicano Alfonso Reyes: “Muy pronto os habituaréis a contar con nosotros”.

Lo cierto es que muchos europeos pensaban lo mismo. En el mencionado coloquio, Jacques Maritain afirmaría:

Si la cultura europea está a punto de quebrarse y si ella marcha quizás a la ruina, si entra en un período agónico se comprenden bien los sentimientos de inquietud y desilusión que se desarrollan en las regiones del mundo menos inmediatamente alcanzadas por los desgarramientos que sufre la cultura europea, pero que son inevitables.

Un par de años después, Paul Valéry decía:

Si una guerra llegara finalmente a concluir de aplastar a esta Europa, ¿qué quedaría de nuestros tesoros y de nuestras esperanzas? [...]. Pero la humanidad no perdería todo su saber, todo su patrimonio espiritual, en ese enorme siniestro cuya mera probabilidad, que no es pequeña turba y paraliza al pensamiento europeo. Una América más cuerda, más libre, más esperanzada que nosotros, habrá acogido para entonces lo mejor de nuestra obra […]. Creo que se puede considerar a América como la gran reserva de la civilización occidental, creo que de este lado del Atlántico nacerán los esfuerzos a los cuales tendremos que acudir dentro de un plazo más o menos largo.

El belga Estelrich sería todavía más categórico:

Los países de América Latina representan para la vieja Europa, fatigada, destrozada y dividida contra ella misma, una suerte de nueva primavera, una nueva juventud del mundo. Tienen un dinamismo, un impulso vital y un optimismo que contrastan singularmente con el clima espiritual de la mayoría de las naciones europeas. Conjuntamente con Rusia, aparecen como los lugares en los cuales las posibilidades son ilimitadas.

Si bien la mayoría de los europeos que expresaban aquel sentimiento creían en el papel de “renovación civilizatoria” que podía desempeñar la parte latina del continente, debido al “lazo espiritual” que sentían que los unía, al mencionar a América muchos pensaban en la porción anglosajona, reapareciendo una vez más el antiguo elemento de ambigüedad. En rigor, fueron estos últimos los que sintieron que se confirmaban sus presunciones, aunque de una forma distinta a la esperada: desde fines de 1941 -cuando ya habían transcurrido dos años y medio de lucha-, las tropas estadounidenses ayudaron al vuelco que daría el curso de la guerra y contribuyeron a evitarle a Europa un destino autoritario (aunque compartirían tal mérito con el Ejército Rojo). Allí, junto con la gestación de la denominada Alianza Atlántica, hasta entonces circunscripta al vínculo entre Washington y Londres, se constituyó uno de los más fenomenales equívocos del siglo XX: la idea del rescate habría de convertirse en un formidable recurso de “poder soft” del que la hiperpotencia se valdría, de ahí en adelante, toda vez que lo necesitara. Nada más fácil que imponer la imagen del rescate de otra amenaza totalitaria.

Terminada la guerra, Europa se concentra en su reconstrucción, empresa que, merced al plan Marshall y la presencia soviética, fortalecería su disposición hacia Washington. Parece empeñada en aventar la imagen de la decadencia y tomar distancia respecto de episodios de los que no podía jactarse aunque demonizara a regímenes y líderes. El europesimismo se desvanecería con rapidez. Para ello pondría en actividad mecanismos mentales que solo aseguran memorias parciales. En cierto modo, también Latinoamérica se vuelve sobre sí misma, aunque en este caso para consolidar su progreso económico por vía de la industrialización, crecimiento que, dicho sea de paso, le permite recibir una segunda oleada inmigratoria de la que son parte poblaciones que han sufrido la contienda y sus consecuencias demo territoriales. Nuevamente la esperanza para muchos cientos de miles.

Ni la disposición hacia Estados Unidos y su concepto de la contención del comunismo, ni el ocultamiento de un pasado reciente con demasiadas sombras favorecerían el reconocimiento europeo hacia las singularidades y valores latinoamericanos que la región había parecido dispuesta a considerar en los años en que marchaba hacia la guerra. Muy rápidamente se dejó de lado la idea de que la región podía jugar un papel de importancia en el rumbo de los destinos humanos. Apenas reaparecería en iniciativas algo marginales, como los coloquios organizados por la UNESCO en San Pablo y Ginebra para analizar las relaciones culturales entre ambos regiones en la óptica de una convergencia en el desarrollo de un humanismo occidental abierto a otros pueblos16. En rigor, el distanciamiento sería mutuo. En concordancia con la matriz ideológica de la Guerra Fría, la impostación “norteamericanista” tomaba el lugar, en un nivel cultural mucho mas degradado, de su precedente europeísta.

Hubo sí una señal proveniente de Europa en la que los latinoamericanos no dejaron de reparar: fue la que se relacionaba con el avance del movimiento unificador tal como transcurrió desde la celebración de los Tratados de Roma. Otorgando un nuevo nutriente a la antigua tradición unificadora inscripta en la cultura política de la región, la experiencia comunitaria se constituiría en un ejemplo que alentaría iniciativas que comenzaron a cristalizarse desde el inicio de los años sesenta.

Solo en algún momento y para la parte más radical de Europa, América Latina volvió a recuperar el título de región de las expectativas. Fue cuando los guerrilleros comandados por Fidel Castro implantaron en Cuba la planta revolucionaria. Hacia allí fueron buena cantidad de intelectuales europeos, encabezados por el filósofo más comprometido y prestigioso de la época para comprobar en el lugar y empaparse de los logros de un gran movimiento social emancipador. El “Huracán sobre el azúcar”, título de un resonante ensayo de Sartre, fue símbolo de un gran movimiento que empalmaba con el clima de la descolonización del Tercer Mundo y compensaba a muchos de la cada vez más descorazonadora evolución de los socialismos reales y del papel del proletariado y su vanguardia. Era una gran noticia.

Otro indicio de interés, aunque con connotaciones muy diferentes, fue el de la Francia gaullista. El fundador de la Quinta República, consustanciado con la idea de restaurar la grandeza de su amada mediante la puesta en práctica de una política exterior independiente, dirigió una mirada hacia América Latina proyectando un concepto de influencia que trascendía la plataforma necesaria para procurar oportunidades empresariales. Su gira latinoamericana sería como un lejano eco de antiguas pujas inter-hegemónicas procurando terciar en un juego monopolizado por Washington y, secundariamente, por las potencias del Este.

La inestabilidad política y las recurrencias militaristas -inseparables de los designios y las prácticas de Washington-, no podían sino ampliar la brecha con un continente que se recuperaba rápidamente y fundaba una nueva cultura política democrática. La oleada institucionalizadora de los años ochenta devolvió algo del interés por Latinoamérica, aunque la atención concentrada en cuestiones de la transición y la gobernabilidad no se acompañó de gestos concretos que las facilitaran; antes bien, los europeos recomendaron a países agobiados por la deuda que acompañaran las políticas de ajuste prescriptas en un célebre consenso de la capital norteamericana y que no se apartaran de las rígidas evaluaciones ortodoxas del Fondo Monetario Internacional. En el fondo, el derrumbe de los socialismos reales y el auge del neoliberalismo de mercado pesaban sobre el ánimo del progresismo europeo de quien se esperaba otro auxilio. Fuera por flamantes convicciones o por el deseo de mostrarse en acuerdo con las ideas dominantes, fuera porque la fiebre privatista se convertiría en una fuente de negocios para las empresas de sus países.

Volviendo al inicio. El papel que una acción concertada entre Europa y América Latina podría desempeñar en la construcción de un orden mundial alineado conforme los principios democráticos cosmopolitas demanda un esfuerzo serio -no retórico- de comprensión. Saber acerca del otro; de su entidad y singularidad. Del lado europeo, bastante más que admitir que por sobre un patrón de intercambio desigual, en mucho de lo que son hay huellas latinoamericanas; se trata de trabajar sobre la forma de concebir el triángulo atlántico y corregir el “déficit de comprensión” que sigue nutriendo los reflejos eurocentristas.

No es el modo subordinado de pensar el eje Atlántico el que ayudará a Europa a hacer algo por un mundo más pacífico, ni ensayar aquello que alguna vez se insinuó como “nuevo humanismo”. Obviamente ha habido mucho más que necesidad, incomprensión o efectos de la propaganda en la actitud que desde la segunda posguerra Europa adoptaría frente a las dos partes de América. La condescendencia respecto de Estados Unidos no tiene contrapartida en las posturas frente a América Latina. No es el mismo celo que pone en los juicios sobre las características de la vida política, de la democracia en uno y otro lado. Puede entenderse la trama de intenciones e intereses de representaciones del pasado y de especulaciones sobre el presente que sostienen este modo de concebir la alianza atlántica y la resistencia a mostrar una postura más independiente. No hay salida sin crítica a la hiper-potencia. Después de todo, la cuenta, ya ha sido pagada con creces y los bienes públicos que ésta podría proveer son más que compensados por los costos de sus disposiciones bélicas.

Es fácil advertir que una parte de Europa, la política e ideológicamente más radical, siempre necesitada de actores que carguen sobre sus hombros las grandes rupturas revolucionarias, vuelve a reparar en los vientos latinoamericanos, sean las formas chavistas, las promesas indigenistas o los movimientos sociales surgidos entre los escombros del sismo neoliberal. Y allí no hay ponderación en los juicios; por contraste, la otra Europa apenas se preocupa por entender estos procesos y se refugia en convencionalismos, resistiéndose a interpretar las expresiones de la región en las que siempre laten aspiraciones autónomas e igualitarias. El eurocentrismo sigue sin reconocer las complejidades de la periferidad.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 3-4, noviembre de 2007

1 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “Una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina”, Estrategia para una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina: presentación detallada {COM(2005) 636 final} (http://ec.europa.eu/comm/external_relations/la/news/ip05_1555.htm).

2 Comisión argentina de cooperación intelectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), Europa-América Latina, Buenos Aires, 1937.

3 Las discusiones mantenidas en el seno de esta reunión y de aquella también organizada en Buenos Aires en 1936 por la filial argentina del Club PEN, son objeto del artículo de Corinne Pernet incluido en este mismo número de Puente @ Europa (Nota del Coordinador Editorial, N.C.E.).

4 José Luis Romero, Situaciones e Ideologías en Latinoamérica, Buenos Aires, Sudamericana, 1986.

5 Arthur Whitaker, “Las Américas en el triángulo atlántico”, en Lewis Hanke, Tienen las Américas una historia común?, México D.F., Diana, 1966.

6 Melvin Lasky, Utopia y Revolución, México, Fondo de Cultura Económica, 1985 (ed. orig. 1976).

7 J. H. Elliot, El viejo mundo y el nuevo, Madrid, Alianza, 1972.

8 Tzvetan Todorov, La conquista de América. El problema del otro, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003.

9 Ver, curso dictado en el Collège de France entre 1944-1945 por Lucien Febvre, L’Europe: genèse d’une civilisation, Paris, Perrin, 1999.

10 J. H. Elliott, op. cit.

11 Ruggiero Romano y Alberto Tenenti, Los fundamentos del mundo moderno. Edad media tardía, reforma, renacimiento, Colección: Historia Universal Siglo XXI, Madrid, Siglo XXI, 1971.

12 Respecto al nacimiento del “derecho de gentes”, ver el artículo de Luigi Nuzzo incluido en esta sección (N.C.E.).

13 Germán Arciniegas, América en Europa, Bogotá, Plaza Janes, 1980.

14 Germán Arciniegas, Biografía del Caribe, Buenos Aires, Sudamericana, 1972.

15 Pierre-Luc Abramson, Las utopías sociales en América Latina en el siglo XIX, México D.F., Fondo de Cultura Económica, 1999.

16 UNESCO, Las relaciones culturales y morales entre el Viejo y el Nuevo Continente, Madrid, Cultura Hispánica, 1957.

La cultura como política: los intercambios entre Europa y América Latina en los años de entreguerras*

por Corinne Pernet

“Hechos” y “discursos” se entrelazan en la reconstrucción que Corinne Pernet hace de las relaciones culturales euro-latinoamericanas entre las dos guerras, período en el que, frente al surgimiento de los totalitarismos europeos, América Latina, en sintonía con el giro político iniciado por el presidente norteamericano Franklin Delano Roosevelt, comienza a redescubrir la riqueza de las tradiciones culturales del Nuevo Continente. América del Norte y América del Sur se acercan, unidas por el distanciamiento respecto de los acontecimientos europeos y por la reivindicación de seguir siendo los únicos portadores en el mundo de la antorcha de la democracia. Nace así una compleja –y en ocasiones contradictoria– triangulación con la inteligencia europea, que asiste con horror a la degeneración de sus propios regímenes burgueses y liberales, a la que se opone, idealmente, una América Latina joven y temeraria –preferida por los intelectuales europeos a Estados Unidos, país al que muchos recriminarán el excesivo materialismo y la descomedida confianza en una tecnología que se encuentra ya fuera del control humano. América Latina es vista, por lo tanto, como la salvadora de la civilización occidental, como la premonición de un mundo nuevo, en el que “les races, au moins celles de l’Occident, se seront confondues”.

En 1923, el gobierno brasileño envió al joven compositor Heitor Villa-Lobos a París para promocionar en Europa la música de su país. Villa-Lobos ya era un personaje reconocido en Brasil, aunque se tratara de una figura controvertida. Cuando llegó a París, sorprendió a sus colegas declarando: “No he venido a estudiar. He venido a mostrar lo que he hecho”1. Aunque en aquel tiempo no muchos artistas jóvenes latinoamericanos se hubieran atrevido a plantear la cuestión con tanta contundencia, la ocurrencia de Villa-Lobos ilustra la idea de que las relaciones culturales entre Europa y América Latina iban en un solo sentido: se esperaba que los latinoamericanos conocieran el pensamiento y las artes europeas, pero aun los europeos más sofisticados ignoraban lo que los latinoamericanos tenían para ofrecer. En los años veinte y treinta, varios gobiernos latinoamericanos así como también miembros de las elites culturales tenían la esperanza de cambiar esta situación.

Varios factores contribuyeron a la intensa preocupación que caracterizó al período de entreguerras por la naturaleza de la cultura latinoamericana y su lugar en el mundo. A nivel político, la lucha por la independencia cubana, la guerra hispano-estadounidense y la ulterior política de potencia adoptada por Estados Unidos provocaron reacciones antiimperialistas y avivaron sentimientos americanistas. En su ensayo de 1891, “Nuestra América”, el poeta cubano José Martí sostuvo enérgicamente que América Latina debía desarrollarse, política y culturalmente, desde adentro, tomando como punto de partida su propia realidad y no modelos europeos2. A nivel filosófico, la ideología positivista que había sido dominante durante el siglo XIX y que había trazado un camino para América Latina en su búsqueda de progreso, ya había perdido su lugar privilegiado. Fue el ensayo Ariel (1900), del uruguayo José Enrique Rodó, el que expresó este cambio radical de actitud, exhortando a sus lectores a no caer en las tentaciones que ofrecía el utilitario y materialista Calibán (que representaba a Estados Unidos), sino a mantener en América Latina la perspectiva idealista, espiritual y estética de Ariel. Mientras que el mismo Rodó (igual que muchos de sus lectores), con el paso del tiempo juzgaría menos duramente a Estados Unidos, la caracterización de los latinoamericanos como idealistas y profundamente conectados con el humanismo resonaría por un largo tiempo3.

El hecho de ubicar a América Latina dentro de la tradición humanista europea plantearía sus propios problemas solo una década más tarde. Mientras que América Latina estaba ingresando en la arena política mundial, el prestigio de Europa, hasta el momento el referente cultural más importante, estaba severamente deteriorado por la barbarie de la Primera Guerra Mundial. Escritores y diplomáticos comenzaron a pensar con orgullo en la coexistencia pacífica de los países latinoamericanos. La futura convulsión política y cultural en la Europa de los años veinte, el ascenso del socialismo y el fascismo, también contribuirían a la necesidad de reinterpretar la relación de América Latina con Europa.

En los años treinta, un elemento más obligaría a adoptar una posición: el gobierno de Estados Unidos, en las manos del presidente Franklin Delano Roosevelt, cambió la política intervencionista a una política de “buena vecindad”. Esta política fomentó un interés en la cultura latinoamericana y ofreció recursos para intercambios culturales. Organizaciones de la sociedad civil ya habían participado de iniciativas similares durante los años veinte4. “Panamericanismo” se convirtió en el lema de los años treinta y cuarenta, poniendo el énfasis en los puntos en común de las antiguas colonias europeas en el Nuevo Mundo y en la necesidad de colaborar en todos los niveles. La idea de que las culturas americanas precolombinas, la diversidad étnica, los espacios naturales y los desarrollos políticos particulares desde el colonialismo hasta la república eran factores positivos, fue lentamente encontrando adherentes en el Norte y en el Sur. Además, Estados Unidos tenía una gran habilidad para difundir la idea de que las Américas eran el refugio en el que la democracia podía desarrollarse y ser protegida. Los latinoamericanos, aunque en un principio se mostraron escépticos, con el tiempo se fueron involucrando en intercambios culturales cada vez más profundos con Estados Unidos5. En los años treinta, el aumento de la cooperación y la profundización de las relaciones culturales entre las repúblicas americanas era una opción viable e interesante.

Sin embargo, la creciente percepción de una identidad específicamente americana no significó un repudio a la herencia europea. Durante todo el período de entreguerras, Europa siguió siendo un importante foco de atención para la elite cultural de América Latina. Esta ambivalencia está bien reflejada en las posiciones latinoamericanas en las organizaciones culturales internacionales: los intelectuales de la región estaban contentos por participar en la Sociedad de Naciones (en la Comisión Internacional de Cooperación Intelectual y en el Instituto Internacional de Cooperación Intelectual de París), pero también participaban ávidamente en las iniciativas culturales de la Unión Panamericana controladas por Estados Unidos6.

En adelante, examinaré cómo algunas destacadas figuras de América Latina y de Europa concebían las relaciones culturales entre ambas regiones durante un período crítico: mediados de los años ‘30, cuando Europa se estaba encaminando una vez más hacia una contienda militar. Tomaré en consideración los casos de dos importantes eventos culturales que se realizaron en Buenos Aires en 1936. El primero fue el Congreso Anual del PEN Club Internacional que tuvo lugar en septiembre, el segundo, un evento casi paralelo organizado por el Instituto Internacional de Cooperación Intelectual de la Sociedad de Naciones (IICI). El Congreso de la PEN, indirectamente, arroja luz sobre las relaciones culturales entre América Latina y Europa, mientras que en el caso del “entretien” organizado por la IICI el tema mismo fue “Europa-América Latina”. Reconocidos intelectuales, como el dominicano Pedro Henríquez Ureña, el escritor mexicano Alfonso Reyes y el brasileño Afrânio Peixoto, solo por nombrar unos pocos entre los latinoamericanos, intercambiaron sus puntos de vista con personajes como Jules Romains, Georges Duhamel, Emil Ludwig, Jacques Maritain y Stefan Zweig7.

Evidentemente, el Congreso PEN se proponía celebrar la “república de las letras” y el entendimiento entre intelectuales de distintas nacionalidades y antecedentes políticos. Si bien el entretien de la Sociedad debía examinar críticamente las relaciones entre América Latina y Europa, la situación política de septiembre de 1936 haya probablemente llevado a que los participantes buscaran con mayor avidez un acuerdo. En ambos eventos, los oradores realizaron discursos sobre relaciones familiares para referirse al vínculo entre la filial (y joven) América Latina y Europa, la madre de la civilización. Los lazos familiares son, por supuesto, difíciles de quebrar, pero evolucionan. En estos congresos ampliamente promocionados, América Latina fue presentada como un legítimo descendiente de la civilización occidental, dispuesto a asumir la responsabilidad en caso de que Europa siguiera cayendo en el caos. La familiaridad de los latinoamericanos con autores europeos como Oswald Spengler, Paul Valéry, Romain Rolland, Henri Barbusse y Jacques Maritain, solo por nombrar algunos, creaba un terreno común8. Los intelectuales latinoamericanos, aun manteniéndose dentro de un discurso familiar, no solo postulaban la adultez de América Latina sino que también desplazaban las fronteras de la civilización occidental reclamándola para ellos mismos sin excluir la herencia indígena o africana. Los latinoamericanos demandaban un nuevo humanismo que encajara con su experiencia. Los europeos, sin embargo, estaban más interesados en el compromiso filial con la cultura occidental. No obstante, estos congresos constituyeron un momento de acercamiento entre Europa y América Latina antes de que Estados Unidos emergiera como el gran líder durante la Segunda Guerra Mundial.

El encanto de las sirenas: Europa y Estados Unidos

A lo largo de todo el siglo XIX, Europa, especialmente París, había sido uno de los destinos preferidos por los hombres públicos y escritores latinoamericanos. A finales de siglo, los miembros de las elites latinoamericanas contaban con recursos para sostener prolongadas estancias en Europa. Los gobiernos latinoamericanos también tenían la tendencia a nombrar escritores para sus puestos diplomáticos en Europa, donde combinaban su oficio con las tareas oficiales. Muchos artistas y escritores consideraban que pasar un tiempo en París era indispensable para su desarrollo artístico. Durante este período, la colonia de escritores latinoamericanos en París contaba con la presencia de Rubén Darío, los hermanos Calderón de Perú, el venezolano Rufino Blanco y Enrique Gómez Carrillo de Guatemala. Justo antes de la Primer Guerra Mundial, el ecuatoriano Gonzalo Zaldumbide y el mexicano Alfonso Reyes llegaron a París, y luego de la guerra, el influjo continuó. En los años veinte, las mujeres se abrieron lentamente camino en la comunidad latinoamericana. Gabriela Mistral iba con frecuencia a París (aunque vivió principalmente en el sur de Francia y en Italia), la cubana Lydia Cabrera y su amiga venezolana Teresa de la Parra formaron parte del círculo, y las visitas de la escritora argentina, y más tarde editora, Victoria Ocampo eran también asiduas9.

Muchos escritores de la colonia latinoamericana en Europa se volcaron hacia argumentos latinoamericanos durante su estancia. Miguel Ángel Asturias publicó Leyendas de Guatemala, mientras que Lydia Cabrera se sumergió en la cultura afroamericana en Cuentos negros. Alfonso Reyes, por su parte, aunque era un voraz lector de autores europeos y mantuvo una cercana amistad con Paul Valéry, Jules Romains, Enrique Díez-Canedo y José Ortega y Gasset, escribió en Europa su Visión de Anáhuac10. Teresa de la Parra pasó de su escandalosa heroína urbana moderna Ifigenia a Las memorias de mamá blanca, recuerdos de su niñez en una estancia de las afueras de Caracas11. El público europeo era en aquel tiempo muy receptivo respecto a los relatos sobre tierras extranjeras. Incluso un intelectual ilustre como Paul Valéry reconoció el encanto de lo desconocido en su prefacio a las Leyendas de Asturias: “me han dejado traspuesto. Nada me ha parecido más extraño […]”12. Muchos latinoamericanos residentes en Europa estaban muy conscientes -y a veces cansados- de ser considerados exóticos, sin embargo, tomaron seriamente su rol de embajadores culturales. Publicaron artículos periodísticos, ofrecieron conferencias públicas y también intentaron acercar América Latina a sus colegas13. Durante los años veinte, había muchos periódicos de habla francesa que se ocupaban de América Latina, entre ellos la Revue hispanique y La revue de l’Amérique latine (editado por los hermanos Calderón), que ofrecían una tribuna a muchos escritores latinoamericanos14. Pero el fracaso de este último, en 1933, señalaba un interés cada vez menor en América Latina a medida que empeoraba la situación en Europa y la atención se volvía hacia temas políticos. Pocos años más tarde, la poetisa chilena Gabriela Mistral comentaría a su colega uruguayo Emilio Oribe: “Europa, Oribe, nos entiende muy poco y parece que no se ocupará de la América sino cuando ella comience a despegarse”15. Este sentimiento de negación nutrió a la corriente americanista que se extendió por las Américas en los años treinta.

Sin embargo, un buen número de escritores latinoamericanos permanecieron profundamente inmersos en la cultura europea durante aquellos años. La argentina Victoria Ocampo, quien fundó la revista Sur en 1931, fue un ejemplo de esta tendencia. Su publicación estaba en gran medida enfocada en Europa. “¡Volver la espalda a Europa! ¿Siente el ridículo infinito de esa frase?”16. Sur publicó a autores latinoamericanos, pero no se especializó en la literatura regionalista que surgía por aquellos años. Escritores como el peruano Luis Alberto Sánchez criticaban duramente a Ocampo por su “eurocentrismo”. Aun su gran amiga, Gabriela Mistral, reprobaba su excesiva concentración en Europa, reprochándole: “algunos de nosotros, preocupados por una América como un todo, te necesitamos y tendemos a sentir que tu nos pasas de largo”17. Sin embargo, a través de sus muchos contactos personales, Victoria Ocampo jugó un rol importante en la difusión de los pensadores argentinos en el exterior.

Los intelectuales argentinos estaban especialmente decididos a mantener un estrecho contacto con Europa. A comienzos del siglo XX, Argentina estaba a la par de muchos países europeos en términos de riqueza y ostentaba una activa vida cultural. Luego de la Primera Guerra Mundial, los intelectuales argentinos estaban deseosos de mostrar que había algo más que tango en el país, que se había vuelto un furor en Europa. Cuando la IICI se constituyó con una docena de miembros, el poeta argentino Leopoldo Lugones fue elegido en 1924 como el único representante de América Latina. En la comisión, trabajó con Henri Bergson, Marie Curie y Albert Einstein entre otros, y desarrolló medidas para fomentar el intercambio y el entendimiento entre intelectuales18. De regreso en Argentina, escritores e historiadores impulsaron la institucionalización de la vida intelectual: el año 1931 vio la fundación de la Academia Argentina de Letras así como también la apertura de la filial argentina del PEN Club. Con mucha confianza en sí misma, se propuso esta filial para hospedar el Congreso Internacional PEN cuatro años más tarde.

Los encuentros de 1936 en Buenos Aires

PEN Internacional, fundada en 1921, era una organización de escritores dedicada a la “buen entendimiento y el respeto mutuo entre naciones”. Si bien tuvo desde sus inicios un carácter internacional, entre 1923 y 1935, PEN Internacional solo había realizado sus congresos anuales en Europa. ¿Por qué, entonces, el Club PEN decidió, hacia mediados de los años treinta, realizar su conferencia en Buenos Aires? En primer lugar, la facción británica dominante reconocía que la membresía se había extendido más allá de Europa: siete países latinoamericanos contaban ahora con filiales del club (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay)19. En segundo lugar, en la década del treinta, la presunta posición apolítica del Club PEN había convertido al Congreso en un acto de equilibrismo: ¿cómo abordar la cuestión de la quema de libros y la exclusión de los judíos y de los indeseables políticos desde el PEN alemán? En 1936, la Guerra Civil española sumó dramatismo y puso mucha presión para que los intelectuales asumieran una posición. De este modo, la idea de realizar el congreso en un territorio “neutral” en lugar de hacerlo en Europa pudo haber resultado atractivo para los líderes de la organización. En ese momento, también existía una oferta muy tentadora realizada por el gobierno argentino, que había propuesto poner el edificio de la municipalidad a disposición del congreso, albergar de manera gratuita a los delegados internacionales en el City Hotel y cubrir 300.000 pesos de los costos del congreso. Antonio Aita, secretario del Club PEN, y Carlos Ibarguren, miembro del club, escritor nacionalista y alguna vez candidato presidencial, habían hecho uso de sus contactos en el ministerio de relaciones exteriores para hacer posible esta generosidad. En el medio de la llamada “década infame”, caracterizada por el fraude electoral, la represión y la corrupción, el gobierno argentino dio cierta importancia al congreso. El presidente Agustín P. Justo y su canciller Saavedra Lamas estaban decididos a reinsertar a Argentina en la comunidad internacional y reincorporaron al país a la Sociedad de Naciones en 1933. Eventos como el Congreso del Club Pen y el entretien patrocinado por la Sociedad reforzarían la imagen de Argentina en el exterior20. Así, el presidente Justo estuvo presente en la ceremonia inaugural. También recibió a los delegados en un encuentro personal la mañana siguiente y los convidó con un almuerzo en la casa de gobierno. Un programa de recepciones y excursiones impresionaría favorablemente a los delegados extranjeros21.

El Congreso atrajo notablemente la atención de los medios tanto en Argentina como en el exterior. Entre los más de noventa delegados e invitados de honor provenientes de treinta y nueve países, había algunas figuras muy destacadas. Francia y España estaban bien representadas, con Jules Romains, Georges Duhamel, Jacques Maritain, Jules Supervielle, José Ortega y Gasset y Enrique Díez Canedo. La cultura alemana en el exilio estuvo representada por Emil Ludwig. Entre los más destacados delegados de América Latina se encontraban Alfonso Reyes, Emilio Oribe, Alcides Arguedas, Manuel Galvez, Eduardo Mallea y Baldomero Sanín Cano. Sin duda, la tensa situación política contribuía a aumentar el interés en el encuentro.

Sin embargo, el tono del congreso de Buenos Aires había sido deliberadamente planteado en términos no controversiales por parte su presidente Carlos Ibarguren. En su discurso inaugural, se lamentó por la decadencia del humanismo y apuntó hacia la modernidad misma -puesta de manifiesto en “la machine, la vitesse, le sport”- como causa de la guerra, porque fomentan “la vie impulsive” y estrangulan “la sereine speculation intellectuelle” 22. Invocó a Thomas Mann, Romain Rolland y Georges Duhamel en su evaluación pesimista sobre el estado de la civilización occidental, pero aseguró a sus oyentes que él y el PEN de Argentina lucharían por todo aquello que fuera noble y espiritual.

El hecho de que el congreso se realizara en Buenos Aires dio lugar a algunas reflexiones sobre Argentina y América Latina. A primera vista, los participantes latinoamericanos parecían hablar con un devoto reconocimiento de la superioridad europea. Pero a pesar de las cordiales manifestaciones de admiración, hubo un trasfondo en los discursos que indicaba una confianza creciente en la región. Críticas abiertas o indirectas a Europa se combinaron con reivindicaciones de los aportes latinoamericanos -actuales o potenciales- a la cultura mundial. El consenso fue posible por el hecho de que la mayor parte de los escritores apelaron a varios topoi23 en lo que atañe al nuevo mundo: juventud, utopía y la inclinación a un humanismo idealista.

Juan Pablo Echagüe, miembro de la Academia Argentina de Letras, fue representante de esta línea. Explicó la escasa riqueza en el “domaine de l’esprit” en América Latina por la juventud de sus naciones y las múltiples preocupaciones de los intelectuales para erigirlas. Citando a Goethe, prosiguió señalando el lado positivo de esta juventud: no estar agobiado por el "bagaje ancestral". Si bien se refirió a las “antiguas culturas” paternales, hizo también referencia a una “depéndance réciproque” en los planos intelectual y moral que existían en la actualidad, desdibujando las fronteras entre los pensamientos europeo y latinoamericano. Citando con aprobación las críticas de Maritain al materialismo, Echagüe prometía que la Academia argentina mantendría su orientación hacia lo espiritual y lucharía contra la creciente corriente materialista. Ariel todavía luchaba por la vida del espíritu24.

La juventud de América Latina era también una preocupación central para Manuel Gálvez, escritor y miembro fundador de la filial argentina de PEN. Expresó su incomodidad por recibir grandes escritores y pensadores en la capital argentina: Buenos Aires, sostuvo, era una ciudad demasiado joven para el gran arte y el gran pensamiento. La cultura latinoamericana, continuó, debía todo a Europa: “Nous n’avons pas, et pour longtemps encore nous n’aurons pas de culture propre”. A pesar de estas afirmaciones, sentía que Argentina necesitaba “montrer que nous existons, que notre littérature a conquis déjà le droit d’occuper une place, à côté sinon des grandes et antiques littératures, au moins des plus jeunes de l’Europe”. Echagüe pasó luego a otro topos, señalando que América Latina ya era “une image, bien que naissante, de l’avenir de l’humanité, d’un avenir où les races, au moins celles de l’Occident, se seront confondues”. De este modo, se remontó a interpretaciones utópicas del Nuevo Mundo, afirmando que las Américas -con su mezcla de etnias y culturas- eran “la vision d’un monde nouveau”25.

Hacia el final del Congreso, el autor auto-exilado Stefan Zweig escribió una nota de agradecimiento al PEN Club de Argentina y al pueblo argentino: “Nous étions venus sans doute pour faire connaître nos idées, nos espérances; pourtant ce n’est pas nous qui avons donné, ni qui avons enseigné”. Utilizó los mismos topoi que sus anfitriones latinoamericanos, celebrando la juventud de América Latina y el vigor de su desarrollo, pero, sobre todo, la unidad espiritual y moral con “nuestro antiguo ideal”. La carta fue aclamada con aplausos y la prensa pudo informar que América Latina estaba participando en la tarea de salvar la “civilización” o el “humanismo” 26. Sin embargo, detrás de estas amables convergencias sobre las posibles contribuciones de América Latina, existían tensiones más profundas y cuestiones que comenzaron a verse más claramente en el evento organizado por el IICI.

Europa - América Latina: invita la Sociedad de Naciones

Como en el caso del Congreso PEN, fue el intenso lobby de la delegación argentina el que llevó el encuentro de la Sociedad de Naciones a Buenos Aires. Este “entretien” fue el primer evento organizado por el IICI fuera de Europa. Si bien muchos latinoamericanos preocupados por los asuntos internacionales se habían entusiasmado en un principio con la Sociedad, que esperaban fuera un contrapreso de Estados Unidos, estaban de algún modo decepcionados por la profunda atención puesta en los problemas europeos de posguerra. También en el seno de la IICI, incorporar a la comunidad de intelectuales europeos parecía ser la prioridad más alta. Esto no es sorprendente, puesto que la creación de una conciencia europea había sido una importante preocupación para activistas del IICI tales como Paul Valéry o Georges Duhamel27.

Cuando Gabriela Mistral, la poetisa chilena, fue designada como miembro de la Comisión del IICI sobre Artes y Letras, quiso poner un contrapeso. Convenció al comité de comenzar con la traducción de una serie de trabajos latinoamericanos, la Collection ibéro-américaine, que sería, sin embargo, financiada por los gobiernos latinoamericanos y por contribuciones privadas. Una comisión que informal, integrada por escritores latinoamericanos y europeos28 seleccionó los trabajos que serían traducidos, definiendo así el canon de la Sociedad de obras latinoamericanas para ser consumidas en Europa. Hasta 1940, una docena de libros habían sido publicados, entre el Facundo de Sarmiento, América de José Martí, el Martín Fierro de José Hernández, trabajos de Machado de Assis, ensayos de Eugenio María de Hostos. Como consecuencia de la insistencia de Gabriela Mistral, la serie publicó también un libro sobre el folklore chileno y otro sobre tradiciones peruanas. El hecho de que ambos trabajos hubieran sido recibidos con más entusiasmo que los otros por parte del público, es indicativo de la tendencia europea a apreciar mucho lo exótico o lo primitivo de América Latina29.

Solo hacia mediados de la década del treinta, cuando la situación política en Europa se volvía cada vez más dramática, la Sociedad aumentó la búsqueda de apoyo fuera de Europa. El director del IICI, Henri Bonnet, reconoció indirectamente la fijación por Europa y explicó de manera un tanto apologética que había llegado el tiempo de “reajustar las ruedas de un delicado mecanismo” y solicitar la ayuda de “las fuerzas espirituales de las repúblicas libres de América” en la empresa del entendimiento y la paz30. Como base para esta mesa de discusión sobre las relaciones culturales entre Europa y América Latina, el IICI había solicitado un discurso a dos intelectuales: Georges Duhamel de Europa y Alfonso Reyes de América Latina. La comparación de estos discursos ofrece una idea de las prioridades y la percepción mutua.

Duhamel, un veterano de los entretiens del IICI, presentó un breve discurso de tres páginas. Para él, Europa y América Latina pertenecían a “una sola y misma civilización”. En una oración reconocía que en algunos sentidos -no especificados-, el “viejo espíritu europeo” había padecido una metamorfosis o transubstanciación en las Américas. Expresó su alivio por el hecho de que América Latina no hubiera dado la espalda a Europa (como, en su opinión, había ocurrido durante los años veinte) y elogió la moderación que había llevado a América Latina a replegarse. Si dijo poco sobre América Latina, Duhamel dijo aun menos sobre Europa: la cultura europea y sus problemas no requerían ninguna elaboración.

En septiembre de 1936, las especificidades de las culturas europea y latinoamericana eran irrelevantes para Duhamel. En ambos continentes, sostenía, los pensadores estaban denunciando la “superstición del progreso” y la fe ciega en la tecnología y defendían “el antiguo humanismo occidental” para el reestablecimiento del genio creativo necesario para evitar la perniciosa discordia. Si Europa, la cuna de la civilización, se auto-destruyera, habría llegado entonces el momento de que América Latina protegiera la civilización occidental. Estaba seguro de que en América Latina “la llama sagrada será alimentada, honrada y protegida contra las tempestades”31. La idea del Nuevo Mundo como un refugio para la civilización occidental en el caso de una nueva conflagración europea había ganado fuerza en las Américas durante los años treinta. En la versión de Duhamel, sin embargo, este rol se limitaba a América Latina. Como muchos de sus contemporáneos europeos y latinoamericanos, mantenía una profunda desconfianza respecto a Estados Unidos, donde percibía que la tecnología y el materialismo estaban sofocando a la humanidad. Así, la mayor preocupación de Duhamel era el futuro de la civilización occidental. América Latina era de interés porque podía jugar un rol para salvaguardarla32.

Alfonso Reyes, el escritor y diplomático mexicano, que había pasado algunos años en Madrid y París antes de regresar a América Latina, presentó un ensayo muy desarrollado que fue publicado ese mismo mes en la revista Sur bajo el título de “Notas sobre la inteligencia americana”33. Su contribución mostraba los años de reflexión de un hombre que, a pesar de identificarse con la herencia greco-latina, estaba profundamente preocupado por definir el lugar de América Latina. Con leve ironía presentó su propia percepción acerca de los latinoamericanos durante el siglo XIX, caracterizada por el desánimo por haber nacido americanos (no europeos) y españoles (no anglosajones), y por vivir en una mera “sucursal” de la cultura. Según Reyes, estas miradas de auto-desprecio tenían que desaparecer.

Refiriéndose a la situación de mediados de los años treinta, Reyes advirtió que América Latina estaba siendo cortejada: “las sirenas de Europa y las de Norteamérica cantan a la vez para nosotros”. En el espíritu de Rodó, Reyes sostuvo que “la inteligencia de nuestra América […] parece que encuentra en Europa una visión de lo humano más universal, más básica, más conforme con su propio sentir”34. Sin embargo, las reflexiones de Reyes iban más allá de simples cuestiones de lealtad. Brevemente, indagó la relación entre América Latina y Europa con mayor profundidad.

También Reyes recurrió a aparentes dificultades propias de la juventud, a su estatus de recién llegado:

Llegada tarde al banquete de la civilización europea, América vive saltando etapas, apresurando el paso y corriendo de una forma en otra, sin haber dado tiempo a que madure del todo la forma precedente.

Sin embargo, en lugar de interpretar esto como un defecto irremediable, Reyes cuestionó luego el modelo mismo de desarrollo cultural europeo:

[...] Pero falta todavía saber si el ritmo europeo -que procuramos alcanzar a grandes zancadas, no pudiendo emparejarlo a su paso medido- es el único “tempo” histórico posible, y nadie ha demostrado todavía que una cierta aceleración del proceso sea contra natura.

Aunque deja abierta la cuestión, Reyes parece juzgar con optimismo la posibilidad de que América Latina “alcance” a Europa.

Con relación al “problema” de la población mixta en términos étnicos, Reyes, como muchos de sus contemporáneos, era un firme partidario de la raza cósmica de Vasconcelos y sostenía que “la laboriosa entraña de América va poco a poco mezclando esta sustancia heterogénea”. Reyes mostró un rostro extremadamente indulgente frente a las relaciones entre razas durante la colonización (supuestamente los misioneros “abrazaban con amor a los indios”, los conquistadores “supieron encender el amor de las indias”), y entonces, se estableció una gran divergencia entre América Latina y Estados Unidos. Reyes decía aborrecer la segregación étnica y el trato de los extranjeros como si fueran seres exóticos (“No nos agrada considerar a ningún tipo humano como mera curiosidad o caso exótico divertido”), y explicó que la aversión respecto a Estados Unidos proviene en parte de su severo régimen racial.

En el argumento de Reyes, aun la frecuentemente reprobada falta de originalidad se convertía en una ventaja. Los latinoamericanos estaban acostumbrados a “manejar las nociones extranjeras como si fueran cosa propia” y, por lo tanto, tenían un especial talento para ofrecer síntesis. Además, la falta de especialización y la intervención de intelectuales y escritores en el proceso de construcción del estado habían conducido a una particular configuración cultural. Reyes afirmaba que “hoy por hoy, existe ya una humanidad americana característica, existe un espíritu americano”, que también se caracterizaba por su internacionalismo, pacifismo, y capacidad para resolver conflictos en un plano diplomático35. Como los argentinos en el Congreso PEN, Reyes invocó otra vieja cualidad de América Latina: su idealismo y su búsqueda de utopías, de la “república feliz”36. Habiendo enumerado así todas las virtudes de la cultura latinoamericana, Reyes lanzó su famosa petición a sus colegas escritores: “reconocednos el derecho a la ciudadanía universal que ya hemos conquistado. Hemos alcanzado la mayoría de edad. Muy pronto os habituaréis a contar con nosotros.”37

Aunque diplomático, Reyes fue más allá de las amables declaraciones de falta de mérito y reclamó que América Latina fuera considerada seriamente, como un adulto. ¿Pero cómo recibieron sus pensamientos sus colegas latinoamericanos y los invitados europeos? El ensayo de Duhamel insinuaba que en el terrible 1936, los intelectuales europeos estaban listos para contar con América Latina para defender la civilización occidental, pero como revelaron las discusiones en Buenos Aires, esta confianza no se basaba en una idea clara acerca de lo que era América Latina. Entre los europeos presentes, Stefan Sweig, Jacques Maritain y Jules Romains admitieron que no conocían mucho la cultura latinoamericana. Su interés en el coloquio parece haberse centrado en recibir una definición ajustada de la cultura latinoamericana para evaluar mejor el rol que podría llegar a desempeñar en aquellos años de incertidumbre. El español Enríque Díez Canedo y el nacionalista catalán Joan Estelrich claramente conocían mejor América Latina, pero eran también más críticos y sensibles a lo que ellos percibían como una crítica injustificada hacia Europa38.

Sobre la cuestión de la influencia de la población indígena, las miradas de los latinoamericanos fueron divergentes. Carlos Ibarguren reafirmó la identidad europea, relegó las civilizaciones precolombinas a la esfera de la arqueología y se esforzó en mostrar que aun en las altas cumbres de los Andes, la cultura popular, como por ejemplo el canto folklórico, podía rastrearse en las tradiciones españolas39. El dominicano Henríquez Ureña40, por el contrario, consideró que tanto la cultura indígena como la afro americana estaban bien representadas en la vida cotidiana, aunque reconoció que la cultura indígena más elevada no sobrevivivió a la embestida de la conquista. Reclamó más investigaciones sobre cómo se habían fusionado las distintas influencias culturales, tomando como ejemplo las alteraciones de las canciones y danzas europeas que habían adoptado distintas formas en las Américas. Además, sostuvo que desviarse del modelo europeo podía ser una ventaja: en la aclamada arquitectura colonial barroca, las influencias indígenas resultaron en una mejora41.

Existía consenso respecto a la “juventud” de la cultura europea en América Latina, pero discrepancias en lo que se refiere a lo que implicaba esa juventud. Henríquez Ureña observaba que en América, la tradición europea no había encontrado “riqueza de suelo y ambiente”, pero argumentaba que Martí y Darío habían logrado obras que expresaban independencia de pensamiento. El argentino Juan Terán era más reticente: la cultura latinoamericana aparecía siempre como una “hija y contemporánea de su cultura madre”, lo que según él era un problema. En su opinión, absorber cultura y tecnología no tenía los mismos beneficios que crearla. Los latinoamericanos, sostenía, confundían los productos de la cultura con la cultura misma. Reclamaba más desinterés, ascetismo y espiritualidad, no tecnología y cultura importadas, para un verdadero desarrollo cultural42. Para Reyes, ésto estaba claro: América había atravesado un proceso acelerado y estaba ahora a la par de Europa en términos culturales, aunque coincidía en que en términos científicos América Latina no podía aun competir con Europa43. Mientras que no todos estaban de acuerdo con la madurez de la cultura latinoamericana, su juventud y perspectiva idealista eran percibidas como una gran ventaja frente a la vieja y cansada Europa que se estaba cerrando sobre sí misma.

Sin lugar a duda, se destacó en las discusiones el desencanto respecto a Europa. Como señaló con astucia Pedro Henríquez Ureña, Europa no había mostrado demasiado interés en América Latina, sencillamente porque América Latina no era lo suficientemente poderosa como para generar curiosidad44. Afranio Peixoto fue un paso más allá. Evadiendo por una vez las metáforas familiares, lamentó la creciente distancia entre “nuestros maestros y amigos del continente europeo”, pero sostuvo que esto era culpa de Europa: “si Europa continúa ignorándonos, quizá terminemos por buscar entre nuestros vecinos y amigos las incitaciones que hasta ahora sólo llegaban del Viejo Mundo”45. El “vecino” era, por supuesto, Estados Unidos, por entonces aumentando su influencia en Brasil.

Además de la percibida desatención respecto de América Latina, los observadores del otro lado del Atlántico notaron una decadencia en los valores, por una parte, y un excesivo nacionalismo, por otra, que habían llevado a la Primera Guerra Mundial y, posiblemente a una nueva confrontación. Reyes, Henríquez Ureña, los argentinos Carlos Ibarguren y Juan Terán sostuvieron que Europa se había desviado del humanismo y había traicionado su herencia greco-latina. Además, expresaron su preocupación sobre la incapacidad europea para resolver conflictos sino a través de la guerra. Con cierto orgullo, señalaron que el arbitraje internacional había mostrado buenos resultados en las Américas46. Aunque Duhamel y Maritain, en particular, compartían este pesimismo sobre el futuro de Europa, otros reaccionaron con un visible enojo frente a la insinuación de una decadencia cultural y su camino hacia una nueva guerra. La reacción del escritor catalán Elterich a estas denuncias fue áspera: “es posible que Europa tenga la peor política; pero es todavía la parte de la humanidad que tiene la mejor inteligencia”47. Que Estelrich haya elegido el término “inteligencia” -el mismo que Reyes había utilizado en su ensayo “Notas sobre la inteligencia americana”- muy probablemente no haya sido una coincidencia. El menosprecio reveló otra fractura en el entretien.

Separar la política de la posición de los intelectuales fue una estrategia que dejó un margen para el consenso entre la mayor parte de los conferencistas. Con la excepción del poeta italiano Giuseppe Ungaretti, quien también trabajaba como agregado de prensa para el ministerio de asuntos exteriores italiano48, todos los participantes del entretien compartieron inquietudes sobre el rumbo de la cultura europea. Intelectuales de ambos lados del Atlántico pudieron oponerse al estado de la política europea, todos pudieron citar a Henri Barbusse, Romains Rolland, Paul Valéry y pronunciar perspicaces valoraciones sobre el estado de la cultura europea. Sin embargo, en la perspectiva de los europeos, nada de esto volcaría el balance general del poderío intelectual.

Conclusiones

El último día de la conferencia, un participante que no había intervenido en las discusiones de los días precedentes, Emil Ludwig, escritor alemán de origen judío cuyos libros habían sido quemados en Alemania, reprendió a sus colegas señalando que era urgente “no solo hablar del humanismo, sino también defenderlo”49. Fue un crudo retorno a la realidad de 1936: a una Alemania que se encontraba bajo las leyes raciales y la ocupación de Renania por las tropas de Hitler, la guerra civil en España y la invasión italiana a Etiopía. La frustración de Ludwig era comprensible. Sin embargo, este espantoso trasfondo aun condicionaba mucho los encuentros de Buenos Aires entre los intelectuales de Europa y América Latina en septiembre de 1936. En su mayor parte se caracterizaron por su énfasis en la herencia común y una voluntad de armonía que pocas veces fue perturbada por declaraciones controvertidas. Si bien aparentemente los europeos no estaban demasiado preparados para acceder a la demanda de Reyes por la “ciudadanía universal” de América Latina, veían en esta región “la gran reserva de la cultura occidental”50.

Los latinoamericanos, a su vez, siguieron la estrategia de poner énfasis en su pertenencia a la civilización occidental, articulando sus comentarios en términos de organicismo y genealogía. Algunos escritores, como Reyes y Henríquez Ureña, combinaron sus metáforas orgánicas de la familia y el crecimiento con conceptos de apropiación selectiva, afinidad, y (exitosas) divergencias del modelo europeo. Un cambio desde las construcciones escencialistas hacia ideas más contingentes sobre América Latina, aun recargadas de idealismo, se hacía evidente en estas posiciones. La discusión sobre la relación entre América Latina y Europa y su lugar en la civilización occidental había dado un nuevo giro y continuaría en muchos otros encuentros. Pero a comienzos de la década del cuarenta, las dos sirenas -Europa y Estados Unidos- ya no cantaban para América Latina. El momento de acercamiento entre intelectuales con una inclinación humanista finalizaba, pero las cuestiones planteadas seguían vigentes. Serían abordados en el período de posguerra por una nueva generación de intelectuales latinoamericanos.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 3-4, noviembre de 2007

1 Villa-Lobos había participado activamente de la Semana de arte moderna y era enérgicamente resistido por el establishment musical conservador. John Ardoin, "Obituary of Villa-Lobos", en Musical America, diciembre de 1959, p. 45.

2 Existe una extensa literatura sobre este ensayo seminal. Para interpretaciones recientes, ver Jeffrey Belnap y Raúl Fernández (eds.), José Martí's "Our America": From National to Hemispheric Cultural Studies, Durham, Duke University Press, 1998; o el número especial de Radical History Review, n. 89, primavera de 2004, dedicada a "Our Americas: Political and Cultural Imaginings".

3 Para una interesante discusión sobre la génesis y la acogida de Ariel, ver John T. Reid, "The rise and decline of the Ariel-Caliban Antithesis in Spanish America", en The Americas, Vol. 34, n. 3, enero de 1978, 345-355.

4 Helen Delpar, The Enormous Vogue of Things Mexican: Cultural Relations between the United States and Mexico, 1920-1935, Tuscaloosa, University of Alabama Press, 1992; para una excelente revisión de la política cultural del gobierno de Estados Unidos, ver Frank A. Ninkovich, The Diplomacy of Ideas: U.S. Foreign Policy and Cultural Relations, 1938-1950, Cambridge, Cambridge University Press, 1981.

5 Dado que el panamericanismo ha sido políticamente cuestionado desde los años sesenta, desafortunadamente no hay mucha literatura sobre el tema, situación que ha comenzado a cambiar recién durante los últimos años. Ver David Sheinin (ed.), Beyond the ideal: Pan Americanism in Inter-American Affairs, Westport/London, Praeger, 2000. Para un estudio de caso sobre los programas musicales panamericanos, ver Corinne Pernet, “For the genuine culture of the Americas: Musical Folklore, Popular Arts, and the Cultural Politics of Pan Americanism, 1933 – 1950”, en Jessica Gienow-Hecht (ed.), De-Centering America, New York, Berghahn Books, 2007.

6 Ver C. Pernet, “Pan-Americanism, Pan-Hispanism or Cosmpolitanism? Latin American Intellectuals and the Expanding Transnational Civil Society in the Era of the League of Nations”, artículo no publicado presentado en la Conferencia anual de la Society of Latin American Studies, Newcastle, 13-15 de abril de 2007.

7 Mi principal fuente sobre la conferencia son las actas publicadas: Comisión argentina de cooperación intelectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), Europa-América Latina, Buenos Aires, 1937.

8 Entre estos, Paul Valéry y Jacques Maritain fueron quizás los más citados en ambos congresos. Sobre el impacto de Valéry en América Latina, ver Monique Allain-Castrillo, Paul Valéry y el mundo hispánico, Madrid, Gredos, 1995.

9 Para una breve visión general sobre la comunidad latinoamericana en París en aquel tiempo, ver Paulette Patout, "La cultura latinoamericana en París entre 1910 y 1936," en Miguel Angel Asturias, Paris 1924-1933: periodismo y creación literaria, edición crítica de Amos Segala (coord.), Madrid, Colección Archivos, 1988.

10 Alfonso Reyes, para muchos el más grande humanista latinoamericano, ha sido objeto de innumerables estudios en distintos idiomas. Sobre sus relaciones con Europa, ver Barbara Bockus Aponte, Alfonso Reyes and Spain. His Dialogue with Unamuno, Valle-Inclán, Ortega Y Gasset, Jiménez, and Gómez De La Serna, Austin/London, University of Texas Press, 1972; Paulette Patout, Alfonso Reyes et La France (1889-1959), Paris, Klicksieck, 1978.

11 Sobre el contexto de la escritura de las dos últimas, ver Rosario Hiriart, Cartas a Lydia Cabrera (Correspondencia Inédita De Gabriela Mistral Y Teresa De La Parra), Madrid, Ediciones Torremozas, 1988.

12 Paul Valéry, "Lettre à Francis Miomandre", que fue publicada como prefacio a la primera edición francesa de 1933; Miguel Angel Asturias, Légendes du Guatemala, Marseille, Cahiers du Sud, 1933.

13 Existe una tierna anécdota sobre Alfonso Reyes, según la cual se hizo muy amigo de Enrique Díez-Canedo porque este lo escuchaba hablar sobre México durante horas. Paulette Patout, "La amistosa tríada: Valéry Larbaud, Enrique Díez-Canedo, Alfonso Reyes", Antonio Vilanova (ed.), Actas del X Congreso de la Asociación Internacional de Hispanistas, Barcelona 21-26 de agosto de 1989, Vol. 4, 1992, p. 882.

14 La Revue sud-américaine, editada por Pedro Lamas y después de 1914 por Leopoldo Lugones, se ocupaba principalmente de asuntos políticos y económicos.

15 Carta de Gabriela Mistral a Emilio Oribe, publicada en Silvia Guerra y Verónica Zondek (eds.), El Ojo Atravesado: Correspondencia Entre Gabriela Mistral Y Los Escritores Uruguayos, Santiago, LOM Ediciones, 2005, p. 24.

16 Victoria Ocampo, "Carta a Waldo Frank", en Sur, Año 1, n. 1, 1931, 16, 11. En aquel tiempo Sur desbancó a Nosotros como revista líder. John King, "Towards a Reading of the Argentine Literary Magazine Sur", en Latin American Research Review, Vol. 16, n. 2, 1981, pp. 57-78.

17 Horan y Doris Meyer (eds.), This America of Ours: The Letters of Gabriela Mistral and Victoria Ocampo, Austin, University of Texas Press, 2003, p. 85. Una revista más “americanista” fue Repertorio Americano, editada por el costarricense José García Monge entre 1919 y 1959. En esta revista de amplia distribución, tuvieron lugar muchas discusiones sobre la cultura latinoamericana y su lugar en el mundo, atrayendo escritores de preferencias literarias y políticas muy distintas.

18 Muy probablemente, haya sido Albert Einstein quien propuso a Lugones como miembro de la Comisión sobre cooperación intelectual. Einstein conocía al poeta por su ensayo "El tamaño del espacio", que estimuló a que los argentinos tomaran seriamente las teorías de Einstein. A su vez, Lugones había sido el responsable de traer a Einstein a Argentina en 1925. Ver Alejandro Gangui, Eduardo L. Ortíz, "Albert Einstein visita la Argentina", en Todo es Historia, n. 454, mayo de May 2005, pp. 22-30. El mejor trabajo sobre los programas de la Sociedad de Naciones sobre cooperación intelectual es Jean-Jacques Renoliet, L'Unesco oubliée: la Société des nations et la coopération intellectuelle, 1919-1946, Paris, 1999.

19 R.A. Wilford, “The PEN Club, 1930-1950,” en Journal of Contemporary History, Vol. 14, n. 1, enero de 1979, pp. 99-116.

20 El evento que coronó este período tuvo lugar en diciembre de 1936 y fue, por supuesto, la Conferencia interamericana de consolidación de la paz, que contó con la presencia del presidente de Estados Unidos, Franklin Delano Rooselvelt, en Buenos Aires.

21 Christian Science Monitor, n. 29, septiembre de 1936, 1.

22 PEN Club de Buenos Aires, XIVe Congrès International Des PEN Clubs, 5-15 Septembre 1936, Discours Et Débats, Buenos Aires, 1937.

23 Topoi: lugares comunes (Nota del Coordinador Editorial).

24 Ibid., pp. 253-57.

25 Ibid., pp. 269-72.

26 Ibid., p. 188.

27 En general, los latinoamericanos sentían que la Sociedad de Naciones no hacía mucho por ellos, ni siquiera en el ámbito cultural. Incluso Gabriela Mistral, por mucho tiempo colaboradora de los órganos culturales de la Sociedad estaba desilusionada. Ver, E. Horan y D. Meyer (eds.), op. cit.

28 Esta comisión estaba integrada por el poeta Mariano Brull de Cuba, los peruanos Víctor Andrés Belaunde y Francisco García Calderón, los mexicanos Alfonso Reyes y Jaime Torres Bidet, Gonzalo Zaldumbide de Ecuador, el español Enrique Díez-Canedo, los franceses Georges le Gentil y Raymond Ronze y Gonzague de Reynold, un profesor suizo de literatura.

29 Archivos de la UNESCO, IICI, A.XI.11.

30 Comisión argentina de cooperación intelectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), op. cit.

31 Ibid., 4-5.

32 Duhamel había escrito un mordaz relato sobre una estadía en Estados Unidos. Su visión sobre este país era más negativa que la de Rodó. Georges Duhamel, Scènes de la vie future, Paris, Mercure de France, 1930.

33 El ensayo fue reimpreso en varias antologías. Algunas de las ideas principales pueden rastrearse en otro ensayo, "Un paso de América", publicado en el primer número de Sur, n. 1, 1931, pp. 148-159.

34 Comisión argentina de cooperación intelectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), op. cit, p. 9.

35 Comisión argentina de cooperación intelectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), op. cit.

36 Ibid., p. 12.

37 Ibid., p. 13.

38 Diéz-Canedo fue un crítico influyente. Un republicano incondicional, encontró refugio en México con la ayuda de Alfonso Reyes. José María Fernández Gutiérrez, Enrique Díez-Canedo: vida y obra, Badajoz, Dept. de Publicaciones de la Excma. Diputación, 1984. Joan Estelrich fue un político y escritor catalán que trabajó en la Sociedad de Naciones sobre la cuestión de las minorías nacionales.

39 Comisión argentina de cooperación intelectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), op. cit, pp. 194-95.

40 Nacido en República Dominicana, Henríquez Ureña había vivido en Cuba, México, Argentina y Estados Unidos. Su principal preocupación fue la reflexión sobre el espíritu de América Latina y su llamado para una integración de todas las tradiciones culturales inspiró a las generaciones posteriores. Pedro Henríquez Ureña, Seis Ensayos En Busca De Nuestra Expresión, Buenos Aires/Madrid, Biblioteca Argentina de Buenas Ediciones Literarias, 1928. Una biografía accesible es Enrique Zuleta Alvarez, Pedro Henríquez Ureña y su tiempo: vida de un hispanoamericano universal, Buenos Aires, Catálogos, 1997.

41 Ibid., pp. 184-186.

42 Ibid., p. 242.

43 Ibid., p. 123.

44 Ibid., p. 183.

45 Ibid., p. 43.

46 Ibid., pp. 120-124.

47 Ibid., p. 83.

48 Los compromisos de Ungaretti con el fascismo estaban claros, a pesar de que luego fueran subestimados. Luego de su estadía en Buenos Aires, Ungaretti se trasladó a San Pablo, donde obtuvo una cátedra de literatura italiana. Regresó a Italia en 1942, donde estuvo a cargo de una cátedra en la Universidad de Roma hasta 1959.

49 Comisión argentina de cooperación intellectual-Institut international de coopération intellectuelle (eds.), p. 166.

50 Ibid., pp. 53-54.

II. Visiones del mundo, ideas de integración

UNA CIERTA IDEA DE LA SOCIEDAD.

TALCOTT PARSONS, CARL JOACHIM FRIEDRICH Y EL CONCEPTO DE INTEGRACIÓN EN LAS CIENCIAS SOCIALES AMERICANAS DE LOS AÑOS CUARENTA*

por Flora Anderson1

El artículo examina las similitudes del estructural-funcionalismo y de su novedosa interpretación de las dinámicas sociales con las visiones sobre las que se fundaron las Comunidades Europeas. En particular, sobre la base de un análisis de archivos poco explorados, la autora busca mostrar cómo, en el pensamiento de dos científicos sociales estadounidenses, Talcott Parsons y Carl J. Friedrich, la noción de integración estaba muy vinculada al objetivo de responder, a nivel analítico, a las interpretaciones marxistas de las dinámicas sociales y, a nivel político, a los desafíos de la modernización. En este último sentido, es importante subrayar que el análisis de los fracasos de los regímenes liberales del período de entreguerras se complementaba, en la visión de los dos autores, con aquella del éxito del sistema estadounidense para salir de la crisis económica con una receta que integraba los valores de libertad con aquellos de solidaridad y democracia, valores que sustanciaron también la propuesta de integración europea.

En el debate académico sobre los últimos sesenta años de historia europea, el concepto de ‘integración’ se refiere a los movimientos para alcanzar una mayor cooperación entre las naciones europeas después de la Segunda Guerra Mundial, desde las primeras ‘seis’ de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) hasta las veintisiete de la moderna Unión Europea (UE). Sin embargo, en los últimos años, se ha puesto de manifiesto que el concepto de integración tiene orígenes más abarcadores. En particular, los trabajos de Gerard Delanty y Desmond Dinan han mostrado que la integración europea de la segunda posguerra, ha sido influenciada por una vasta variedad de fuentes 2. Al hacerlo, sus trabajos han contribuido a abrir caminos alternativos para investigar los orígenes de la cooperación e integración entre los países de Europa occidental.

Este artículo intenta enriquecer los esfuerzos de reformulación del concepto de ‘integración’ y hace foco sobre los orígenes intelectuales del término que podemos rastrear en la ciencia social parsoniana de los Estados Unidos entre 1940 y 1950. Por cierto, que se trató únicamente de una de las tantas influencias -intelectuales y policy-makers europeos, como también norteamericanos, incorporaron sus propias perspectivas y creencias al concepto. Sin embargo, concentrarnos sobre este origen específico y significativo, nos permite ver que la idea de la integración de Europa Occidental puede ser mejor pensada como parte de un fenómeno mucho más amplio, es decir, el desarrollo intelectual del pensamiento occidental a lo largo del siglo XX.

A este fin, el artículo explorará la contribución de dos científicos sociales americanos, Talcott Parsons y Carl J. Friedrich y los esfuerzos estadounidenses llevados a cabo durante la guerra para guiar a Europa Occidental por el camino de la ‘Modernidad’ y de la ‘Ilustración’ a través de la ‘Integración’. En particular, este artículo hará referencia al ambiente intelectual de las ciencias sociales norteamericanas donde nació el concepto de integración. Hará hincapié también en las similitudes entre lo que la ciencia social parsoniana (llamada estructural-funcionalismo) consideraba el ‘buen funcionamiento’ de la sociedad y el concepto de integración que dominó el pensamiento europeo luego de la guerra. Los trabajos de Parsons y Friedrich son entonces un ejemplo de una de las muchas áreas que utilizaron el concepto de integración fuera de la Europa occidental post bélica. Dada su influencia sobre las ciencias sociales y las políticas norteamericanas para Europa de la posguerra, Parsons constituye un punto de partida; Friedrich es un ejemplo de cómo ese modo de ver se trasladó concretamente a las políticas norteamericanas. A fin de demostrar sus compromiso e influencia sobre la formulación de políticas de los Estados Unidos, el artículo inicia con una referencia biográfica de ambos autores. Una vez hecho lo anterior, haremos un esbozo del programa de desarrollo de las ciencias sociales articulado por Parsons y, luego, del trabajo sobre Europa que Parsons y Friedrich llevaron a cabo en campo político. Dicha investigación se basará en la literatura secundaria así como en los archivos que nos quedan de su paso por la Universidad de Harvard. Tratará de demostrar cómo el concepto de integración fue formulado en la ciencia social parsoniana y cómo se trasladó a la cuestión específica del futuro de Europa, además de tener mucha similitud con el concepto de integración avanzado por las teorías europeas de la integración. La exploración demostrará también que las propuestas de políticas en tema de ‘Europa integrada’ de las ciencias sociales parsonianas descansaban sobre una imagen idealizada de la sociedad americana.

El ambiente intelectual del cual surgió el concepto de integración le debe mucho a Parsons y a su estructural-funcionalismo; como resultado, al pensar la ‘integración’, debemos tener conciencia de la influencia que tuvo sobre ésa una determinada interpretación de la historia norteamericana.

1. Talcott Parsons y Carl Joachim Friedrich

Talcott Parsons (1902-1973), considerado el padre de las ciencias sociales, dedicó gran parte de su carrera a la producción de un marco teórico general de la sociología. Tomó su licenciatura en 1924, en el Amherst College donde concentró sus estudios en biología 3; pasó un año en la London School of Economics y se trasladó, luego, a la Universidad de Heidelberg para comenzar su PhD en economía y sociología. En 1926, volvió por un año a Amherst para enseñar y de allí se trasladó a Harvard, donde fue instructor en el Departamento de Economía y luego en el Departamento de Sociología, en 1931, año de su creación. En 1933, fue nombrado profesor y, en 1937, publicó The Structure of Social Action, el influyente esbozo de la interpretación de los “sistemas sociales” por parte del estructural-funcionalismo. La obra es considerada, hasta hoy, un clásico de las ciencias sociales modernas, a pesar de que cuando fue publicado por primera vez no tuvo mucho éxito. Fue recién en 1949, año de su re-edición, que encontró una gran audiencia 4. En 1951, Parsons publicó The Social System y Towards a General Theory of Action (producto de una serie de seminarios de un año de duración en el Departamento de Relaciones Sociales, financiados por la Carnegie Corporation) 5. A partir de los ‘60, creció su interés sobre la teoría de los sistemas, la cibernética y las teorías de la modernización y del desarrollo. Para esa época, su trabajo había sido atacado por conservador y demasiado centrado en los Estados Unidos, acusado de tratar a los individuos como engranajes de los mecanismos de la sociedad, antes que como ciudadanos con voluntad y racionalidad propia. Sus trabajos más significativos y de mayor influencia se completaron durante los ‘30, ‘40 y ‘50.

Parsons es recordado como un “irremediable teórico”, medularmente concentrado en la elaboración de un proyecto teórico y así lograr entender la sociedad humana antes que involucrarse en cuestiones de política. Sin embargo, durante la guerra, Parsons trató activamente de influenciar la dirección de la política americana hacia Europa 6. Se involucró desde temprano en la creación del American Defense Group Harvard (ADGH) que buscaba asegurar la intervención americana en la guerra del lado de los Aliados. Después de diciembre de 1941, el ADGH se concentró en sumar apoyo popular a los esfuerzos de guerra: trabajó con el Proyecto de Registros Biográficos (Biographical Register Project), el Comité de la Moral (Morale Commitee), y ocasionalmente con el Comité de la Radio (Radio Committee) 7. Parsons continuó dedicándose en el fortalecimiento del compromiso bélico estadounidense después del estadillo de la guerra: colaboró con las Civil Affairs Training Schools (CATS), que entrenaban personal militar de nivel superior en Harvard; en febrero de 1943, fue nombrado Subdirector de la Harvard School of Overseas Administration, junto a su gran amigo y colega Carl J. Friedrich, quien la dirigía y que, además, manejaba el proyecto CATS. Entre 1943 y 1945, Parsons dedicó mucho de su tiempo a la enseñanza en el marco de dichos programas8. También participó en conferencias que tuvieron lugar durante la guerra, en las cuales se discutía cómo lidiar con Alemania una vez finalizada aquella. Participó a la Federal Economic Administration (FEA), Enemy Branch, en Washington y le comunicó directamente sus teorías a Phillip Kaiser en el Departamento del Estado en Washington y a Henry H. Fowler en el Departamento del Estado en Alemania 9. Ambos hombres parecen haber buscado regularmente la opinión de Parsons acerca de las políticas propuestas en el Departamento, a lo que Parsons respondía con largos y detallados memorándum: estos memorándum son nuestra principal fuente de información del pensamiento parsoniano acerca de las causas de la guerra en Europa y cómo protegerse del fascismo después de su derrota. Luego de la guerra, el contacto de Parsons con el gobierno disminuyó, pero sí fueron significativas las conexiones que mantuvo con las personas encargadas de formular políticas a través de varias instituciones de Harvard. Luego de la guerra, sin embargo, dejó a un lado el estudio de la estructura social alemana y la cuestión del futuro europeo para concentrarse en establecer las ciencias sociales estructural-funcionalistas como el marco dominante en la sociología americana, hecho por lo que hoy es recordado.

Su colega Carl J. Friedrich fue más un científico político que un sociólogo, pero trabajó en Harvard junto a Parsons durante mucho tiempo y operó dentro de la tradición estructural-funcionalista. Su papel en la formulación de políticas estadounidenses, luego de la guerra, nos brinda información adicional sobre las recomendaciones que los estructural-funcionalistas hacían. Si Parsons comenzó el proceso de aplicar estas teorías estructural-funcionalistas a la situación europea de la posguerra, Friedrich extendió ese proceso al intervenir activamente en la administración de Alemania Occidental, una vez finalizada la guerra.

Friedrich (1901-1984) nació y vivió en Alemania durante los primeros treinta años de su vida y viajó a menudo a Estados Unidos para recibir formación durante la secundaria y el bachillerato. Friedrich terminó el bachillerato en la Universidad de Heidelberg y estudió en Amherst durante un solo año, tiempo en el que conoció a Parsons. Una vez finalizada su estadía en Amherst, fue nombrado lecturer en Government en Harvard. Regresó a Alemania y, en 1930, recibió su PhD en la Universidad de Heidelberg. En 1933, fue naturalizado como ciudadano americano y nombrado professor en Government en Harvard en el año 1936. En el período que va hacia la Segunda Guerra Mundial y durante la misma, Friedrich participó activamente del esfuerzo de guerra y sólo alrededor de 1949 volvió a Harvard, donde vivió hasta 1971. En 1955 fue nombrado profesor de Ciencia Política en la Universidad de Heidelberg en la cual enseñó durante un año. Desde 1950 hasta su retiro, sus habilidades como redactor constitucional fueron solicitadas en países como Puerto Rico e Israel, entre otros.

Friedrich estuvo siempre muy dispuesto a contribuir con los esfuerzos bélicos: de hecho en 1942, a los 41 años, se ofreció como voluntario para el ejército pero fue rechazado 10. Participó en el Council for Democracy (COD) y en la ADGH. Con el COD, tomó un proyecto para la Federal Economic Administration (FEA) y el Office of Strategic Services (OSS) (la oficina precursora de la Central Intelligence Agency), llamado el European Experts Survey (encuesta en expertos europeos). La misión del estudio era determinar la “ubicación, experiencias y el alcance del conocimiento de personas claves entre los europeos refugiados y residentes en Estados Unidos” 11. Friedrich se involucró también en tratar de establecer un sistema de educación para prisioneros de guerra alemanes en Estados Unidos. Su argumento era que los alemanes capturados tenían interés en aprender sobre Norteamérica, educación que contribuiría a los esfuerzos de desnazificación y a establecer un cuerpo de buenos ciudadanos alemanes para cuando terminara la guerra, que los ayudaría a aprender a ser democráticos y liberales 12. El memo en el que Friedrich escribió esto terminó en 1944 en manos de John McCloy, Subsecretario de Guerra y luego Alto Comisario para Alemania 13.

Friedrich participó activamente en el ADGH, pero también jugó un rol importante como director de la School of Overseas Administration, ambas organizaciones importantes que lo llevaron a la atención del gobierno y los militares estadounidenses. Al finalizar la guerra, se convirtió en el Constitutional and Governmental Affairs Advisor de Lucius Clay, en esos tiempos vice-gobernador militar de Alemania (zona estadounidense). Friedrich mantuvo su influencia y la misma posición cuando Clay se convirtió Alto Comisario. Respecto a los roles gubernamentales que ocupó, Friedrich es más recordado por su contribución a la Constitución de la República Federal de Alemania, ya que su especialidad académica era en constitucionalismo alemán y en cómo él mismo se había quebrado previamente a la guerra, tema sobre el que sus consideraciones coincidían con las de Parsons. Así, Friedrich parecía ocupar una buena posición para aconsejar sobre la mejor manera de establecer una nueva constitución para Alemania Occidental que pudiera propiciar la vuelta a la democracia. Produjo informes ampliamente distribuidos sobre el estado del carbón y acero en Alemania, el funcionamiento de la administración post bélica, y el posible futuro alemán en el contexto europeo 14. A pesar de la energía que le dedicó a tratar de reformar el futuro europeo, su posición no estuvo exenta de dudas acerca del futuro en general; en una carta a un colega de Harvard, dr. (luego Reverendo) W. L. Sperry, escribió “La vida es dura aquí y si podemos ganar la paz es aún más dudoso” 15. Su trabajo en Alemania lo puso en contacto con congresistas y legisladores, incluyendo a Henry Parkman, un coronel del ejército aparentemente muy involucrado en la toma de decisiones concernientes a Alemania, varios congresistas, incluyendo a Richard Nixon y al profesor William Y Elliot (vice-presidente del War Production Board, había sido asesor político de Roosevelt y todavía conservaba mucha influencia sobre Truman) 16. Todas estas circunstancias sumaban a la significativa influencia que Fredrich y las ideas del estructural-funcionalismo parsoniano tuvieron sobre la formulación de la política estadounidense hacia Europa. Como podremos observar más adelante, el objetivo principal tanto de Parsons como de Friedrich era dar forma a Alemania del Oeste y asegurarse que el futuro europeo fuera un futuro integrado y federal, es decir, crear una Europa similar a lo que era Estados Unidos.

2. El estructural-funcionalismo norteamericano

Para muchos de los sociólogos que trabajaron en Estados Unidos durante los ‘40, comparado al caos y a la violencia europea, Estados Unidos parecía un paraíso. Democrático y libre, el país había logrado escapar a la tragedia de la guerra etno-nacionalista, a las violencias de los conflictos de clases y a las trampas del tradicionalismo que plagaban la mayor parte de Europa. El New Deal parecía representar la madurez de la modernidad americana, institucionalizaba un Estado de bienestar dentro del cual podrían reforzarse ideales liberales tal como la libertad individual y la libre empresa. La sensación de logro es palpable en las actividades y escritos de muchos investigadores y el hecho de sentirse afortunados de vivir en los Estados Unidos se transformó rápidamente, para ellos, en el deseo de contribuir al mantenimiento y promoción del estilo de vida norteamericano. Era su responsabilidad hacer uso de su excepcional fuerza para contribuir al esfuerzo de guerra aliado y, eventualmente, poder llevar los beneficios de la democracia norteamericana al resto del mundo. Para muchos científicos sociales, su trabajo consistía en investigar la razón del éxito americano, por qué Europa se había estancado y qué cambios eran necesarios después de la guerra. Todo esto conducía a plantear como solución a la integración, en particular, en su versión federal.

Entonces, el estructural-funcionalismo no era sólo un método de investigación, también estaba atado a un sentido de superioridad de la democracia liberal americana. Trataba de mejorar y proteger esta democracia, mientras le enseñaba al resto del mundo sus lecciones. Esto no quiere decir que los estructural-funcionalistas fueran partidarios acríticos del poder militar norteamericano, o que no fueran capaces de realizar investigaciones objetivas. Al tratar de entender esta era, es esencial que el investigador reconozca que el desarrollo del estructural-funcionalismo, y de las ciencias sociales americanas en su conjunto, estuvieron inexorablemente conectadas a la emergencia de los Estados Unidos como líderes del ‘mundo libre’. Este pensamiento y las obras de sus autores se fundamentaron sobre la creencia en la superioridad de la historia norteamericana y del estado actual del país.

2.1. Las ciencias sociales parsonianas y la integración.

El estructural-funcionalismo emergió en la sociología americana a través del trabajo de Parsons en los ‘30, ganó aceptación académica a lo largo de los ‘40 y dominó la sociología norteamericana (y la occidental) hasta mediados de la década de los ‘60. En esta sección investigaremos el concepto de integración tal como se fue desarrollando en las teorías estructural-funcionalistas de los ‘40; en el resto del artículo investigaremos las recomendaciones específicas que Parsons y Friedrich hicieron a los policy-makers estadounidenses basándose en su filosofía.

Uno de los objetivos centrales de la obra parsoniana era lograr que las ciencias sociales fueran aceptadas como herramientas para la elaboración de políticas concretas. Deseaba convertir las ciencias sociales en ciencias legítimas, válidas y con base empírica al igual que las naturales, combinando buenos métodos de recolección de datos con un trabajo teórico de alto nivel. Esperaban poder así generar información y consejos útiles con los cuales los policy-makers pudieran sustentar sus políticas. Parsons rechazaba el empirismo estricto de la escuela de Chicago, sociología teórica muy influyente en los Estados Unidos, reprochándole acumular datos cuantitativos sin elaborar un marco conceptual por detrás 17. Para él, el progreso científico sólo se podría lograr por medio de un juego articulado entre teoría y datos. La teoría, especialmente en sus inicios, no era un reflejo de la realidad, sino más bien un re-ordenamiento selectivo de la misma, diseñado para echar luz sobre hechos sociales observados por la ciencia; una observación más profunda podría después llevar a revisiones teóricas. En este punto, Parsons coincide con el sociólogo italiano Vilfredo Pareto en que la ciencia tiene por objetivo descubrir las leyes constantes de ciertos aspectos de los fenómenos, pero cualquier fenómeno concreto es un ‘punto de encuentro’ de muchas leyes. Los distintos tipos de leyes sólo pueden ser reveladas con la ayuda de todas las disciplinas sociológicas, precisamente como Parsons previó habría ocurrido en el estado final de las ciencias sociales (estado que las ciencias naturales ya habían alcanzado) 18.

Parsons creía que estos datos y esta información se volverían indispensables para los policy-makers modernos. Las ciencias sociales “se orientaron cada vez más hacia la planificación de políticas. Esta perspectiva puede ser caracterizada por su foco substantivo en asuntos de política, estrategia y administración, y su foco conceptual en el funcionamiento de las organizaciones orientadas hacia objetivos (goal-oriented organizations), públicas y privadas” 19.

El estructural-funcionalismo le dio a las instituciones sociales un lugar central en su análisis, sin dejar de reconocer la naturaleza voluntaria de la acción individual al interior de las mismas. Se concentró en la investigación científica de la sociedad humana, comparándola con la de un organismo biológico, en donde las partes trabajan para el funcionamiento de la totalidad. Las instituciones sociales definían las relaciones entre individuos al interior de la sociedad; para hacer eso, proveían reglas de interacción y valores de la sociedad en su conjunto. Es así que para lograr el buen funcionamiento del sistema social se debían cumplir ciertos ‘requisitos funcionales’ -la institución de la familia, por ejemplo, cumplía un rol fundamental en asegurar la integración- y el rol del científico social era comprender estas instituciones, basándose en la función que cada una cumplía en la sociedad. Dentro de esta teoría no se consideraban las instituciones como expresión de la cultura, sino que la cultura aparecía definida y controlada por las instituciones sociales.

Para los estructural-funcionalistas parsonianos, ‘integración’ era el proceso mediante el cual los sistemas sociales mantenían su cohesión, aquello que aseguraba que las partes constituyentes de cualquier sistema trabajasen juntas y se reforzaran mutuamente, lo que en última instancia les permitía progresar. El concepto de integración se refiere al objetivo de todo sistema social en la sociología parsoniana, es decir, perpetuarse a sí mismo asegurando cohesión social e identidad en el curso de su propio progreso. Inicialmente, perpetuar el sistema social existente y adelantar el progreso puede aparecer contradictorio. Para las ciencias sociales parsonianas, contrariamente a la ideología revolucionaria comunista, el progreso era aun un proceso lento y regular. Con el avance de la modernización, las necesidades de los individuos al interior del sistema social cambiaban: el sistema social, para continuar su existencia y mantener su cohesión social (ganada con muchos esfuerzos), necesitaba responder en manera mesurada y racional a estos desafíos. El progreso, entonces, era una vía para asegurar el mantenimiento del sistema social tratando de que los individuos percibieran que las instituciones sociales respondían a sus cambiantes necesidades.

Desde los ‘60, este aspecto de la labor parsoniana ha sido tildado y criticado por ser conservador y cuasi-fascista, un rechazo de la libertad y la individualidad. Por el contrario, Parsons vio a sus teorías como una manera para fortalecer la libertad y la democracia, y a la integración como una precondición de la existencia de la democracia liberal. Revoluciones, violencias y rebeldías conducían, en su visión, inevitablemente hacia el fascismo. Esta interpretación, que Parsons y Friedrich compartían, estaba vinculada a su manera de interpretar la emergencia del fascismo en Europa como producto de un sistema social que carecía de cohesión y de un sentido de ‘hermandad’. En otras palabras, una falta de integración, o desintegración. Naturalmente, los mismos fascistas pretendían darle una solución a los problemas de la cohesión social y sentido de ‘hermandad’ haciendo hincapié en los vínculos históricos de tipo nacional y racial. Parsons y sus seguidores intentaron deliberadamente encontrar una manera para asegurar una cohesión social que hiciera referencia a la razón y a la lógica más que a la sangre y a la violencia.

Una vez acabada la guerra, la solución al problema sería, entonces, fortalecer las fuerzas de integración social y ayudar a Europa a crear una sociedad democrática, libre y liberal, siguiendo las líneas trazadas por Estados Unidos. La integración social tenía lugar cuando los miembros de una sociedad operaban con la misma orientación a valores (value-orientation) y por lo tanto asumirían la responsabilidad de la definición y la aplicación de las normas. El cambio social podía entonces ser pensado como la institucionalización de una nueva, o más a menudo ‘ligeramente distinta’, norma o valor. El desafío de la integración, tal cual lo veía Parsons, era controlar los procesos funcionales e instrumentales de asignación social (de status, bienes, beneficios económicos, etc.) ligándolos a los valores institucionalizados de las orientaciones culturales de la sociedad. Ello se cumpliría a través de los procesos de socialización e institucionalización 20.

Como un sistema social es definido por sus instituciones, de ello sigue que en la reconfiguración o ajuste institucional, uno podía bien reforzar o destruir el nivel de integración que disfrutaba una sociedad. Ésta es la lógica que llevó a los estructural-funcionalistas a argumentar que su obra se transformaría en una herramienta fundamental para los modernos policy-makers. Los estructural-funcionalistas debían producir conocimiento científico y objetivo acerca de los sistemas sociales que luego sería utilizado para guiarlos hacia elecciones racionales y efectivas en la administración del estado moderno 21.

De hecho, a pesar de su posición como sociólogos, Parsons y los estructural-funcionalistas buscaban desarrollar una sociología que pudiera influenciar a políticos y legisladores; un rol que Friedrich alcanzó y sobrepasó durante su carrera. Sin embargo, Parsons es hoy más recordado por su preocupación en desarrollar un marco teórico de las ciencias sociales en general que por sus posiciones acerca de las políticas de su país. Su mayor triunfo puede ser visto en el grado de relevancia de los datos producidos por las ciencias sociales para los policy-makers ‘modernos’ aun hoy en día.

2.2. Integración y el ‘buen’ sistema social

Como veremos a continuación, lo que Parsons y Friedrich plantearon como una “buena sociedad europea” se deriva directamente del marco teórico estructural-funcionalista. El buen funcionamiento del sistema social dependería de la cohesión institucional que ayudaría a crear individuos que internalizaran los valores de la democracia, tal como pensaban que había ocurrido a lo largo de la historia de los Estados Unidos. Estos dos aspectos (instituciones y valores) eran centrales en el pensamiento estructural-funcionalista y cuando estos dos aspectos marchaban bien en conjunto el sistema social se consideraba ‘bien integrado’. El concepto de institución en estas teorías ha sido muy debatido; en general, son consideradas como sistemas al interior de una sociedad, que ponen límites a los comportamientos individuales. Son los valores los que llevan los individuos a adecuarse e involucrarse en estas instituciones. Las creencias morales son “los fundamentos de las acciones” (the ultimate rationales of actions) 22. Las instituciones y sus valores dan forma a las acciones de todos los individuos; además, las instituciones plasman los valores y los valores perpetúan las instituciones 23. Parsons sostenía que las ciencias sociales tenían que focalizarse en el estudio de las instituciones y de cómo perpetuar el sistema social en general; éstos eran los datos cuantitativos que los cientistas sociales tenían que tratar de recoger 24.

Al estudiar el funcionamiento de las instituciones, como, por ejemplo, el sistema educativo, los estructural-funcionalistas se ocupaban también de los valores que motivaban a los individuos a participar activamente de éstas. Las instituciones exitosas transmitirían a los individuos los valores necesarios para su propia perpetuación -creando así un ambiente propicio para la integración.

Cierto grado de individualidad y aquello que Parsons llamó “desviación” era posible y de hecho podía ser vital para la “capacidad adaptativa” de un sistema social (la habilidad del sistema social de satisfacer las necesidades de los individuos que lo constituyen), pero un sistema social debía tener la habilidad de contener y combatir los extremos 25.

El cambio social era visto como una respuesta funcional a las cambiantes circunstancias, particularmente cambios internos; era logrado a través de la integración de nuevas situaciones y condiciones a las pre-existentes instituciones sociales 26. Este cambio tenía que ser una lenta y gradual transformación en las normas y en la organización institucional, es decir, el resultado de una integración más que de una revolución.

El cambio revolucionario era concebido como un fracaso del sistema social - tal vez un reflejo del contexto histórico en el que trabajó Parsons, en el que se buscaba una teoría del cambio social que pudiera refutar la ideología revolucionaria corporizada en la Unión Soviética. Según Gilman, para Parsons el concepto de integración revestía un carácter teleológico, al sugerir que las sociedades modernas tienden a constituirse como sistemas sociales complejos con altos niveles de burocratización y administración 27. La integración era definida, en la obra parsoniana, como el ajuste de segmentos y subsistemas para asegurar la contribución al funcionamiento efectivo del sistema como un todo, donde un “funcionamiento más efectivo” era siempre el objetivo 28.

La definición brindada por los estructural-funcionalistas acerca de qué es un sistema en buen funcionamiento contiene un alto grado de abstracción. Sin embargo, un análisis más profundo nos deja ver que las ciencias sociales parsonianas descansaban en una imagen idealizadora de lo que creían o esperaban de los Estados Unidos. El estructural-funcionalismo parsoniano “llevó al liberalismo burocrático a la etapa final de la evolución social, una forma perfectamente adaptada de organización social” 29.

El estudio de Gilman acerca de la influencia de las ciencias sociales parsonianas sugiere que la imagen de la civilización americana debajo de la teoría estructural-funcionalista se caracterizaba por la industrialización, por la presencia de sistemas económicos racionales y capitalistas, por la especialización de tareas, movilidad social, urbanización, democracia parlamentaria, secularización, ciencia, etc.30. Dentro del estructural-funcionalismo la modernidad y el sistema social estadounidense aparecen como un conjunto de valores; se trata de un sistema pacífico, progresivo, liberal, tolerante, racional y secular, superior a todas las otras alternativas (siendo las alternativas sistemas gubernamentales fascistas o socialistas) 31. Gilman identifica una creencia en el “impulso interno” de la modernidad que la llevaría a imponerse sobre cualquier otro sistema social existente 32. Los estructural-funcionalistas construyeron sus teorías y produjeron sus recomendaciones basados en aquello que veían como la superioridad norteamericana comprobada científicamente y las lecciones universales de su historia.

A este fin, las ciencias sociales llegaron a argumentar que podían determinar con precisión los pasos que un sistema social debía seguir para estar al mismo nivel que Estados Unidos; una especie de plan universal para modernizar a cualquier sociedad 33. Al hacerlo, el estructural-funcionalismo perdió el sentido de la especificidad cultural e histórica del desarrollo de la modernidad en Occidente y en particular del sistema social norteamericano. Para muchos de los que escribieron a través de la lente parsoniana, la democracia liberal podía ser establecida a través de la creación de instituciones que ya existían en la democracia liberal de Estados Unidos: sufragio universal, parlamento representativo y demás. Estas instituciones ‘enseñarían’ a las masas a ser buenos ciudadanos democráticos, esto es, institucionalizarían el valor de la democracia liberal.

3. Teoría y realidad: Parsons, Friedrich, y la política americana

Habiendo investigado qué hizo de Estados Unidos el sistema social más moderno del mundo, era más fácil para los parsonianos entender qué “había fallado” en aquellos sistemas que se habían vuelto fascistas y comunistas. El llamado a favor de la integración europea surgía de una combinación entre el entendimiento de lo que era lo particularmente bueno del sistema social americano y de lo que había salido mal en Europa. Al investigar las recomendaciones que Parsons y Friedrich hicieron para lidiar con el fascismo y reorganizar Europa después de la guerra, se vuelve claro el papel central de la interpretación del fascismo en la elaboración del concepto de integración por parte de las ciencias sociales norteamericanas y en su aplicación a Europa.

3.1. Política parsoniana y fascismo

La obra parsoniana sobre Alemania se conecta directamente con la pregunta sobre cómo podían los policy-makers transformar a Alemania de un estado de violencia etno-nacionalista a un estado occidental moderno liberal y democrático. Su entendimiento del fascismo los llevó a advocar por la integración europea como una barrera contra cualquier recurrencia del régimen nazi, argumento que muchos hombres de estado europeo, como Adenauer y Monnet, llegaron a utilizar también. En otras palabras, la ‘integración’ terminó siendo vista como la mejor protección contra del fascismo europeo tanto en los círculos norteamericanos, como en aquellos europeos.

Para Parsons el nazismo era el resultado del fracaso del sistema social alemán para integrar los cambios sociales asociados a la modernización, entendiendo con modernización básicamente la industrialización. El nazismo había sido un efecto posible de la modernización, uno de los diferentes caminos que un sistema social podría elegir para lidiar con los cambios vinculados a la industrialización y al progreso -sin embargo, uno de los peores, en la visión de Parsons 34.

Entender el problema del fascismo era, en realidad, entender qué había ocurrido en los casos en los cuales los sistemas sociales no habían manejado bien la modernización. Esta especie de reacción podía ocurrir en cualquier sistema social en vías de modernización, cuando las elites y los policy-makers no lograban conseguir, por medio de sus acciones, la cohesión del conjunto social. La modernización era una experiencia desigual: los sectores mejor posicionados dentro de la comunidad encontraban la transición más leve. Sin esfuerzos para asegurar la continua integración, el estado no podría asumir los cambios. Esta condición llevaría a un “retraso cultural” (cultural lag), donde lo que Parsons consideraba los valores del estado moderno (democracia, individualismo, cohesión social, etc.) no lograba emerger en paralelo al nacimiento de las instituciones del estado moderno (la industrialización, la economía moderna, el estado social y demás).

En la Alemania de los años ‘30 dicha situación creó inestabilidad social hasta tal punto que las normas sociales se destrozaron y el ciudadano alemán experimentó un profundo e individualizado sentido de inseguridad. En este vacío, cualquier grupo que prometiera una solución podría afirmarse. Fue así que la violencia y el racismo de los nazis empezaron a apetecer al ‘moderno’ pueblo alemán, por lo demás ‘normal’ 36.

El resultado fue el ascenso al poder de Hitler y los nazis, un grupo de extremistas que buscaron, en principio, destruir el proceso de la modernización 37. Parsons llamó a este tipo de sistema social -caracterizado por un liderazgo anti-moderno y masas violentas y sin poder- un “patrón de adscripción universal” (universal-adscription pattern): es decir, un sistema social que asignaba estatus de acuerdo con lo que los individuos eran, más que con sus logros específicos. El sistema enseñó a los individuos, dentro del sistema social en declive, a actuar tan violenta e irracionalmente como sus líderes 38. En una carta que le escribió a Friedrich sobre una conferencia que iba a realizar a los estudiantes de las CATS, Parsons argumenta que es importante distinguir entre “los patrones culturales institucionalizados y la ideología”; esto es, entre lo que era parte de las instituciones culturales alemanas y lo que efectivamente la ideología nazi inscribió en ellas 39.

De fallar en la integración, cualquier sistema social que atravesara el camino de la modernización corría el riesgo de caer en un “retraso cultural”; pero Parsons pensaba que el sistema alemán contenía en sí mismo características que lo hacían más vulnerable a este peligro. Una era la situación económica de los ‘30 que llevó a la movilización para la guerra, la otra era la estructura familiar alemana, tradicionalmente muy autoritaria. Estos rasgos hicieron que para lo regímenes autoritarios fuese mas fácil conquistar una aceptación generalizada40. Parsons consideraba que estas características se habían visto reforzadas por culpa de las políticas aliadas después de la Primera Guerra Mundial, un punto en el cual hizo mucho hincapié con los policy-makers norteamericanos 41.

En esta atmósfera de “anomia” (concepto que Parsons tomó directamente de Durkheim) los nazis lograron posicionarse como los líderes de Alemania y se apoyaron en las “posibilidades u orientaciones latentes” del pueblo alemán para continuar en el poder 42. Dieron prioridad al comunalismo (communalism) sobre el individualismo hasta el punto de crear un sistema social que validaba el sacrificio individual en el nombre de un futuro ideal, donde el Volk alemán reinaría supremo 43. Para Parsons, éste era el mayor riesgo que presentaba el régimen nazi; los Estados Unidos no debían simplemente derrotar a un régimen, sino eliminar de raíz los valores e instituciones antimodernos que había creado.

Ésta sería la verdadera batalla y en ella los científicos sociales jugarían un rol importante para eliminar la futura potencial belicosidad alemana a través de la integración europea y de la reforma de la sociedad alemana. Parsons criticó con vehemencia el Plan Morgenthau, que proponía la desindustrialización y desmilitarización de Alemania para así eliminar su potencial militar. El plan incrementaría el “atraso cultural” alemán respecto del resto de Europa, al excluir sus ciudadanos de los beneficios de la modernidad. Era necesario, al contrario, establecer un sistema social moderno por medio de lo que Gerhardt conceptualizaba como un “cambio institucional controlado” 44. Así mismo, como le escribió Parsons al jefe de la FEA en 1945, “lo más importante es la creación de un centro focal para el desarrollo de una sociedad liberal democrática” en Alemania 45. Este centro focal serían las instituciones democráticas y de integración modeladas según las líneas de las instituciones políticas americanas, las que le enseñaría gradualmente a las masas alemanas cómo ser democráticas y modernas. Parsons hizo énfasis en la necesidad de establecer una economía de mercado saludable a lo largo de toda Europa, en la cual Alemania debería participar. Una economía moderna le enseñaría a los alemanes y europeos a abrazar aquellos valores modernos que Parsons había definido como la base del éxito de los Estados Unidos, es decir trabajo duro, individualismo, Estado de bienestar y democracia, que serían además beneficios para otras partes del sistema 46. Un “campo en expansión de oportunidades económicas, aún con una tasa gradual de crecimiento, es una de las condiciones fundamentales de un tipo de cambio institucional que reduciría el énfasis en el autoritarismo” 47. Como dijo Parsons en 1945, una Alemania que persiguiera una “política de intercambios cosmopolitas entre áreas vecinas [redefiniría] los valores [culturales alemanes] como supranacionales” 48. Está claro que Parsons dedicó mucho tiempo de su carrera intelectual a resolver la cuestión del fascismo y cómo prevenirlo; la centralidad de esta visión en las recomendaciones acerca de la integración europea se vuelve todavía mas clara en el pensamiento de Friedrich.

3.2. El pensamiento de Friedrich: “si tu veux la paix, prépare l´Europe”

Friedrich era una criatura distinta a Parsons en varios sentidos. Si el corazón de Parsons descansaba en Massachusetts y en la academia, Friedrich, al contrario, se volcó a la participación activa en la política de gobierno. En sus archivos de Harvard encontramos a menudo comunicaciones con figuras de alto rango pertenecientes al gobierno norteamericano y a las elites europeas. Sus antecedentes en el área de ciencias políticas hacían que su trabajo se prestara mejor a los requerimientos de la administración post bélica. Su obra refleja claramente la preocupación del autor por las realidades políticas y administrativas del período. Mientras las inquietudes de Parsons son más teóricas (“¿Cómo puede una economía de mercado sanar el sistema social alemán?”), Friedrich enmarca las cuestiones más concretamente (“¿Cómo asegurar que el libre comercio entre naciones europeas sirva a la pacificación de todo el continente?”). Sin embargo, Friedrich había sido muy influenciado por el estructural-funcionalismo parsoniano. Su obra en Alemania ponía en práctica el gran desarrollo teórico acerca de la guerra, la paz, la organización política y social llevado a cabo durante la guerra por figuras como Parsons.

Friedrich se había convencido muy tempranamente de que el único futuro para Alemania descansaba en la federación europea. Previo a la guerra, su trabajo se enfocaba en la política moderna, en los problemas vinculados a las instituciones políticas, a las burocracias y, en particular, a las constituciones. Entonces, cuando fue a trabajar para el Office of Military Government, United States (OMGUS), combinó su conocimiento de la complicada naturaleza de planificación y administración con sus nociones de filosofía e historia política alemana. Durante el tiempo que estuvo con OMGUS, Friedrich publicó varias obras sobre temas de planificación y administración 49. Pero, durante el mismo período, también produjo memorándum, discursos y material no publicado que demuestran que su trabajo estuvo siempre influenciado por una preocupación de carácter filosófico: veía el único futuro europeo posible en manos de una federación de naciones europeas que mantuvieran juntas la paz. Expresó estas creencias también en publicaciones oficiales, especialmente aquellas producidas al fin de su estadía en Alemania. Como Parsons, Friedrich sintió que el deber de Estados Unidos hacia Alemania y Europa era ayudarlas a adoptar aquellos elementos del sistema social que habían permitido a los norteamericanos evitar el tipo de guerras y conflictos etno-nacionales vividos en el continente europeo -principalmente a través de una mayor integración de los sistemas sociales.

Durante mucho tiempo, Friedrich creyó que la experiencia de Estados Unidos podía ser transmitida a Europa. En 1944, el nazismo fue objeto de una controversia entre los prisioneros de guerra alemanes en Estados. Friedrich sostuvo que los prisioneros alemanes no eran en su mayoría nazis, sino que, al ser miembros del ejército, ‘tenían’ que serlo -en lenguaje parsoniano, la institución ‘ejército’ los había instruido a ser nazis. Estos hombres estaban de hecho curiosos por conocer Estados Unidos ya que para la mayoría representaba libertad y también oportunidades (como lo había representado, de hecho, el mismo Friedrich). Los prisioneros alemanes querían aprender acerca de las estructuras sociales, políticas y culturales de Estados Unidos, para así poder “prepararse para participar activamente en la reconstrucción después de la guerra” 50. Tanto para Parsons como para Friedrich el nazismo era una enfermedad que podía ser tratada y eliminada. A medida que la guerra avanzaba, Friedrich se fue convenciendo de que la mayoría de los alemanes rechazaba el nazismo. Para junio de 1948, incentivó al general Clay y a otros miembros del OMGUS a confiar en las sugerencias de la mayoría de los políticos alemanes al momento de crear una nueva Constitución 51. Pareciera ser que Friedrich nunca perdió la fe en que las personas de su tierra natal eran distintas de los nazis que habían conquistado el poder, un artículo de fe compartido por muchos pensadores norteamericanos en el mismo período.

Esta fe llevó a que Friedrich insistiera en que la paz y el futuro de Alemania y Europa necesitaban ser negociados con los alemanes; cualquier acuerdo que le fuera impuesto alejaría a los alemanes de las ideas liberales y democráticas aún más. Muy tempranamente, en 1939, publicó un artículo titulado “La llave hacia la paz es la federación”, en el cual declaró que la paz debería ser una paz negociada con los alemanes (y no impuesta), una vez derrotado el “hitlerismo” 52. Una federación de carácter integrador entre estados europeos le permitiría a Europa vivir en paz y, presentado correctamente, el proyecto persuadiría a Francia y a Gran Bretaña a abandonar sus pretensiones en mérito a la destrucción de la capacidad productiva de Alemania y a la división de su territorio 53.

Al igual que Parsons, Friedrich batalló inagotablemente en contra del Plan Morgenthau e insistió sobre la necesidad de darle lugar (to set free) a toda la parte democrática y europea de la historia y de la cultura alemana, en vez de reprimir al país. En un borrador del informe que mandaría al general Clay en 1947, criticó severamente la política de desindustrialización, uno de los pilares del Plan Morgenthau, apoyado por los Aliados: la transformación de la industria alemana en una industria civil y el traslado de sus equipamientos militares a los países vencedores no cambiaría la naturaleza de la producción alemana, sino que llevaría a su aniquilación total. Esto provocaría un notable aumento del gasto americano para sustentar a Alemania, lo que a su vez dificultaría la radicación de la idea de integración en el país54. Un tratado de paz no debía basarse en la venganza o la represión de Alemania sino asegurarse el apoyo alemán a la causa de la unidad europea (además de contribuir a la lucha antisoviética).

Friedrich expuso en 1941 sus pensamientos acerca del tratado en un memorándum para Henry Parkman, donde argumentó que el objetivo principal de la política estadounidense debía ser la democratización alemana, como mejor garantía de la pacificación europea. Para conseguirlo, los alemanes tendrían que apreciar su compromiso con la nueva constitución. El tratado de paz y la constitución alemana deberían tener como objetivo no castigar a Alemania sino apuntar a su rehabilitación como nación democrática e integrada a la familia de las democracias europeas 55.

En la visión de Friedrich, la federación europea tenía un rol crucial. Una federación requeriría integración, aseguraría la democracia y la prosperidad económica; al mismo tiempo, permitiría a Europa erigirse como un tercer polo de poder entre la Unión Soviética y Estados Unidos. En 1949, Friedrich escribió un artículo de treinta hojas, al parecer nunca publicado, titulado “European Union in Theory and Practice”. Allí, utilizó la frase “Si tu veux le paix, prépare l´Europe”, una revisión del adagio latín “Si quieres paz, prepárate para la guerra”56. Al igual que la mayoría de los estructural-funcionalistas, Friedrich rechazaba completamente la real politik tradicional o el realismo como una forma de conducir las relaciones internacionales. Su preferencia por la federación europea es bien conocida a partir de su trabajo publicado, pero este artículo echa luz sobre la forma en que su entendimiento estaba fundamentalmente formado por las teorías estructural-funcionalistas, particularmente su énfasis sobre la integración para la democracia (integration-to-democracy).

El argumento sugerido por Friedrich es que a lo largo de la historia europea, desde la Iglesia Medieval hasta Napoleón, Hitler y la escuela liberal de entreguerras, hubo un deseo omnipresente de concretar una unión europea. Este deseo de unión, basado en una historia y una cultura compartidas, emergió al mismo tiempo que el “lento proceso de diferenciación que, procediendo de la periferia hacia el centro” aparecía en todas las naciones 57. Una vez alcanzado un cierto grado de integración, éste habría ganado un momento propio -en palabras de Friedrich, una “fuerza centrífuga” que impulsaría la unión con “empujes graduales o abruptos” 58. Se prefiguraba así la idea de progreso inevitable y convergencia de Europa hacia un tipo de organización política que trascendería el estado-nacional. Según el autor, “la unión de entidades políticas heterogéneas en un ‘todo federal’[era] un proceso recurrente en la historia de las instituciones políticas” 59. Estas ideas se derivaban de forma directa de la escuela de pensamiento estructural-funcionalista, y serían luego tomadas y ampliadas por otros académicos.

Friedrich también se comprometió en definir la forma a través de la cual sería lograda la integración europea. Desde su punto de vista, la amenaza soviética era decisiva -el fortalecimiento de la Unión Soviética y de Estados Unidos, dejando a Europa atrapada en el medio, requería una nueva solidaridad entre europeos. La reconstrucción europea de la posguerra precisaba el libre comercio y, luego de siglos de guerras, los europeos sabían que sólo su unión podría prevenir toda guerra futura 60. Friedrich vio que esta nueva unidad emergía en distintas instituciones (a pesar de que esto fue escrito antes del surgimiento de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero). Friedrich se mostró reacio a seleccionar cualquiera de ellas para ser su campeona, sino, más bien, vió una tendencia hacia la unidad en cada una de ellas 61. El Pacto Atlántico, por ejemplo, contaba con líderes militares de distintas naciones “trabajando juntos para establecer las modalidades prácticas de una suerte de defensa común de Europa eficaz y cotidiana 62. La unidad se lograría a través de medidas simples y concretas, y no por grandes planes para la unidad inmediata.

Lo que es muy interesante en este memorándum es la explícita referencia de Friedrich a la necesidad de transferir las tradiciones americanas a Europa. Concibió la futura unidad europea como los “Estados Unidos de Europa” y en varias oportunidades se refirió a ella como tal. También midió el éxito del movimiento hacia Europa contra el modelo de los Estados Unidos, mencionando, por ejemplo, el largo camino que los estados europeos tenían que transitar antes de alcanzar el tipo de libertad de movimiento que ya existía entre los estados americanos y que era pre-requisito necesario del libre comercio 63. Friedrich también consideró esencial el apoyo estadounidense al proyecto de federación europea. Los Estados Unidos no sólo podían actuar como banqueros de Europa, sino que también debían ser su maestro y doctor, salvarla de la enfermedad del fascismo y educarla hacia un futuro democrático. Sugirió que muchas de las élites europeas coincidían en que, para presionar más a favor de la unidad de Europa, los Estados Unidos deberían hacer de la integración una condición para su ayuda64. En la visión de Friedrich y Parsons, la integración era la clave esencial para el futuro de Europa; por ello aprovecharon cada oportunidad para instar a los políticos norteamericanos a que alentaran a sus pares europeos seguir por ese camino.

4. Conclusión

El trabajo de Parsons en la Europa de posguerra puede ser interpretado como un ejemplo temprano de su visión de las ciencias sociales, entendidas como una teoría madura, capaz de producir recomendaciones concretas en el campo político. Gran parte de esta visión se concretó en la experiencia de Friedrich, quien logró filtrar los conceptos hacia los procesos políticos. El trabajo de ambos combina el uso de estadísticas e investigaciones detalladas con un sentido de la misión estadounidense -una guía de cómo los EE.UU., como líder del mundo libre, debería comportarse en la arena internacionales. La paz, la prosperidad y el liderazgo occidental del mundo requerían una Europa federada, radicada principalmente en una visión típicamente europea de libertad, “identificada con la máxima auto-realización de los individuos, de los grupos y de las naciones” 65. Más tarde, la crítica vendría a sostener que este tipo de libertad individualista era mucho más americana que europea. Más allá de la verdad o la falacia de la afirmación, esto simplemente demuestra el punto: la libertad después de la guerra requería que los Estados Unidos ayudasen a los europeos y, finalmente, el resto del mundo aprendería cómo ser sociedades democráticas y liberales. Está claro que esta visión subyacía a la noción de integración que surgió en la teoría estructural funcionalista de las ciencias sociales parsonianas.

Las consideraciones de Parsons y Friedrich acerca de Europa después del final de la guerra se parecen mucho a la retórica desarrollada en el mismo continente acerca de su propia integración. Esto no quiere decir que los cientificos sociales parsonianos tuvieron un efecto directo sobre los políticos europeos, sino más bien, que el ambiente intelectual en el cual surgió el concepto de integración europea se extendía más allá de Europa occidental. Por eso parece conveniente ampliar las áreas de investigación sobre la integración europea, abarcando su gran variedad de orígenes que se remontan mucho antes de la década de 1950 y muchos más allá de Europa.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 2, diciembre de 2011.

1 La autora desea agradecer al Monash European and EU Centre por la concesión de una beca de posgrado que le permitió concentrarse en este artículo.

2 Gerard Delanty, “The Making of a Post-Western Europe: A Civilizational Analysis”, en Thesis Eleven, Vol. 72, n. 8, 2003, pp. 8-25; Desmond Dinan, Origins and Evolution of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006.

3 Estas influencias se mantuvieron a lo largo de su obra -por ejemplo su trabajo para las Conferencias sobre Alemania después de la Guerra-, en el cual veía a Alemania como un “paciente” portador de una “enfermedad” y Estados Unidos como un “doctor” con la “medicina” para curarlo; “Full Report on Conference on Germany after the War”, Parsons papers, September 1945, HUG (FP) 15.2 box 11, Harvard University Archives, Pusey Library, Cambridge, Mass. (HUA en adelante).

4 Uta Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, p. 3.

5 Nils Gilman, Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America, Baltimore, John Hopkins University Press, 2003. p. 84.

6 Ver U. Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography, cit.; Id., “Scholarship, not Scandal” en El Foro Sociológico, Vol. 11, n. 4, diciembre, 1996, pp. 623-630; Id., “Talcott Parsons and the Transformation of German Society at the End of World War II”, en Revista Sociológica, Vol. 12, n. 3, diciembre, 1996, pp. 303-325. Las obras de Gerhardt han sido complementadas con el trabajo de archivo de la misma autora.

7 El Proyecto de Registros Bibliográficos era un proyecto llevado a cabo por la OSS. El Comité Moral estaba encargado de aumentar el apoyo americano a los Aliados y una vez que la guerra se puso en marcha, manteniendo el compromiso estadounidense hacia la victoria. El Comité de Radio difundía los mensajes de la ADGH al público.

8 Hay mucho material en los archivos de Parsons sobre este tema. Carta de Parsons a Carl J. Friedrich, “Decisions of Planning Committee for Balance of Third Term”, diciembre de 1943, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 10, HUA; “Program for General Area Studies”, 1943, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUE; ver también copia de una conferencia de Parsons en Parsons a Friedrich, 27 de septiembre de 1943, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA.

9 Uta Gerhardt, “Talcott Parsons and the Transformation of German Society…”, cit., pp. 303-325. Todos los detalles de lo que Parsons presentó en la conferencias llevadas a cabo durante las guerras fueron preservados en sus archivos, incluyendo el “Full Report on Conference on Germany after the War”, en el cual Parsons establece que Estados Unidos tenía la responsabilidad no sólo de destruir a los nazis sino de implantar el espíritu democrático en Alemania. El objetivo de la FEA era coordinar los departamentos gubernamentales y las agencias de Estados Unidos que operaban en el exterior durante la guerra, especialmente sus funciones económicas. Su investigación debía concentrarse sobre el análisis económico, pero la presencia de Parsons y, como veremos, el tipo de investigación que producía, sugirieron que la FEA se extendiera más allá de ello.

10 Carta del Ejército americano a Friedrich, 23 de abril de 1942, Friedrich Papers , HUG(FP) 17.6 Box 2, HUA.

11 Memo, P. W Loomie, sin título, 20 de noviembre de 1943, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.6 Box 40, HUA.

12 Memo, Friedrich, “Memorandum Concerning the Possibility of Providing Education Opportunities for Enemy Prisoners of War, Especially German”, 23 de mayo de 1944, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.6 Box 44, HUA.

13 Letter, Friedrich to John McCloy, 1 de junio de 1944, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.6 Box 44, HUA.

14 Memo, Friedrich, “Bizonal Organization”, 18 de marzo de 1947, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Bizonal Setup”, 6 de enero de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Bizonal Administrative Policy”, 1947, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Progress Report Coal and Steel”, 29 de mayo de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Second Progress Report, Coal and Steel”, 31 de mayo de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Third Progress Report; Coal and Steel”, 3 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Coal Contract in Dusseldorf”, 5-6 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA.

15 Letter, Friedrich to dr. W. L. Sperry, 24 de mayo de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA.

16 Letter, Friedrich to Henry Parkman, 28 de julio de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 1, HUA; Letter, Friedrich to Nixon, 16 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 1, HUA; Letter, Friedrich to Elliot, 23 de agosto de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA.

17 Jeffrey C. Alexander, The Modern Reconstruction of Classical Thought: Talcott Parsons, vol. IV, Theoretical Logic in Sociology, London: Routledge and Kegan Paul, 1984, p. 10.

18 Charles Camic, “The Making of a Method: A Historical Reinterpretation of the Early Parsons”, en American Sociological Review, Vol. 52, n. 4, 1987, pp. 431-434.

19 Peter Wagner, A History and Theory of the Social Sciences, London, Sage Publications, 2001, p. 51.

20 J. C. Alexander, The Modern Reconstruction…, cit., pp. 56-60.

21 Ver N. Gilman, Mandarins of the Future..., cit., pp. 1-23.

22 James L. Spates, “The Sociology of Value”, en Annual Review of Sociology, Vol. 9, 1983, p.28.

23 Ian Procter, “Voluntarism and Structural-Functionalism in Parsons’ Early Work”, en Human Studies, Vol. 3, n. 4, 1980, p. 332.

24 Ibidem, p. 334.

25 George Ritzler, Modern Sociological Theory, Boston, McGraw-Hill Higher Education, 2008, p. 107; N. Gilman, Mandarins of the Future..., cit., p. 85.

26 Heine Andersen, “Functionalism”, en Heine Andersen and Lars Bo Kaspersen (eds), Classical and Modern Social Theory, Oxford, Blackwell Publishers Ltd, 2000, p. 227.

27 Ibidem, p. 91.

28 Ibidem, p. 56.

29 Ibidem, p. 91.

30 Ibidem, p. 88.

31 Ibidem, p. 13.

32 Ibidem, p. 88.

33 Ivi.

34 Así es que Parsons consideraba los regímenes fascistas “irracionales” y no modernos. Hay que resaltar que, por el contrario, hay todo un grupo de autores que insisten hoy en día en los rasgos modernos de los regímenes fascistas; ver, por ejemplo, Roger Griffin, Modernism and Fascism: The Sense of a Beginning under Mussolini and Hitler, New York, Palgrave, 2007.

35 U. Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography…, cit., p. 320. Gerhardt también especifica que la idea del atraso cultural también proviene del trabajo de un sociólogo norteamericano de los años ‘20, William Ogburn.

36 U. Gerhardt presenta un excelente análisis sobre este aspecto del trabajo parsoniano. Ver U. Gerhardt (ed), Talcott Parsons on National Socialism, New York, Walter de Gruyter, 1993, p. 44.

37 U. Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography…, cit., p. 75.

38 U. Gerhardt, “Talcott Parsons and the Transformation of German Society at the End of World War II”, cit., pp. 310-311.

39 Memo, Parsons to Friedrich, 27 de septiempre de 1943, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 Box 10, Harvard University Library, Cambridge.

40 Memo, Parsons to Henry H Fowler, “The Need for Further Social and Economic Research on Problems of Policy toward Occupied Countries”, 11 de octubre de 1945, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA.

41 U. Gerhardt (ed.), Talcott Parsons on National Socialism…, cit., p. 44.

42 Parsons, “Outline of a Book Proposal on German Social Structure”, sin data pero supuestamente entre 1944 y 1945, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 11, HUA.

43 U. Gerhardt (ed.), Talcott Parsons on National Socialism…, cit., pp. 139-140 y p. 308.

44 Parsons era muy específico acerca de los contenidos de este sistema social moderno: se caracteriza por la legalidad, la seguridad, la racionalidad y la moralidad. Su moral y los valores eran definidos por los principios normativos de la aceptación común. El sistema garantizaba libertad de oportunidades, el predominio de criterios universales, garantías de libertad individual y un sistema político con autoridad limitada por la Constitución y el respeto constante al pueblo. U. Gerhardt (ed.), Talcott Parsons on National Socialism..., cit., pp. 50-51 y p. 77.

45 Memo, Parsons to Philip Kaiser, “Separation of Western Territories from Germany”, agosto 1947, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 10, HUA.

46 Parsons fue especialmente optimista sobre el papel de la familia en la estabilización y la modernización de Alemania. En 1945, en una nota a Henry Fowler, sugirió que la reunificación de las familias podría ser una de las pocas maneras de transmitir una sensación de estabilidad y seguridad a las masas alemanas. Estaba muy preocupado de que las cuatro potencias en Alemania no hicieran lo suficiente para tratar de reunir a las personas separadas por la guerra. Atribuir la responsabilidad de reunir a las familias a las instituciones alemanas le parecía una manera particularmente eficaz para iniciar el proceso de cambio institucional controlado. Parsons, Talcott, memo to Henry H Fowler, 2 de julio de 1945, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA.

47 Memo, Parsons, “The Need for Further Social and Economic Research on Problems of Policy toward Occupied Countries”, 11 de octubre de 1945, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA.

48 Memo, Parsons to Philip Kaiser, “Separation of Western Territories from Germany”, agosto 1947, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 10, HUA.

49 Carl J. Friedrich, American Experiences in Military Government in World War II, New York, Rinehart, 1948; Id., “The Peace Settlement with Germany - Political and Military”, en Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 257, Peace Settlements of World War II, 1948, pp. 119-128; Id., “The Peace Settlement with Germany - Economic and Social” en Ibidem, pp. 129-141; Id., “Rebuilding the German Constitution, II”, en The American Political Science Review, Vol. 43, n. 4, 1949, 461-486; Carl J. Friedrich, Douglas G. Haring, “Military Government for Japan”, en Far Eastern Survey, Vol. 14, n. 3, 1945, pp. 37-40.

50 Memo, Friedrich, “Memorandum Concerning the Possibility of Providing Education Opportunities for Enemy Prisoners of War, Especially German”, 23 de mayo de 1944, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.6 box 44, HUA.

51 Memo, Friedrich to General Clay, 19 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 2, HUA.

52 Friedrich a menudo hablaba de “hitlerismo”, más que de nazismo o de fascismo. Al igual que Parsons, estaba muy interesado en la comprensión del sistema político que dependía de un líder carismático.

53 Friedrich también menciona que todas las colonias deberían ser controladas por el estado federado. A diferencia de muchos en el Departamento de Estado y otros académicos, no parece haberse preocupado excesivamente por la promoción de la descolonización. Friedrich, “Federation Held Key To Peace”, 1939, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.2 Box 1, Harvard University Archives, Pusey Library, Cambridge; Friedrich, “On European Union in Theory and Practice”, 2 de mayo de 1949, Friedrich Papers , HUG(FP) 17.62 box 2, HUA.

54 Además, Friedrich señala que transferir el equipamiento no implicaba que los países que lo fueran a recibir tendrían hombres capaces de operar las máquinas alemanas. Memo, Friedrich, “Tentative Draft Outline for a Report on Germany”, 26 de noviembre de 1947, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.39.5, box 2, HUA.

55 Memo, Friedrich to Parkman, 25 de abril de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 1, HUA.

56 Si vis pacem, para bellum en latin. No está claro por qué Friedrich lo tradujo al francés. Tal vez pueda estar relacionado con la campaña de los Departamentos de Estado a finales de los años ‘40, para asegurarse de que los franceses jugaran un papel importante en cualquier organización a nivel europeo que surgiera en el continente, ya que se hizo evidente que fuera poco probable que los británicos jugaran un rol de liderazgo.

57 Vale la pena señalar aquí que el término “diferenciación” es fundamental para las teorías estructural-funcionalistas y que el concepto de centro y periferia fue ganando prominencia cuando los EE.UU. comenzaron a abordar la cuestión de los estados post-coloniales. Friedrich, “On European Union in Theory and Practice”…, cit., p.3.

58 Ibidem. p. 8.

59 Ivi.

60 Ibidem, pp. 8-9.

61 Friedrich parece un poco frustrado con algunos de los grupos, en especial en su tendencia a adoptar resoluciones que no tienen ningún impacto y en no decir nada particularmente original o interesante. Hay una nota escrita a mano, al lado del texto, de una resolución de este tipo sobre el futuro de Alemania que dice: “ésta es una manera estúpida para decirlo”. Estas opiniones no aparecen en el texto final. Ibidem, p. 23.

62 Ibidem, p. 12.

63 Ibidem, p. 14.

64 Ibidem, p. 24.

65 Ibidem, p. 10.

El federalismo:

instrumento de análisis y meta de acción política*

Entrevista a Luigi Vittorio Majocchi

El federalismo europeo es una constelación compleja de grupos de distinta cultura y tintes políticos. Si el objetivo de sus batallas -la construcción de un estado federal- es objeto de discusión, lo que no se le puede negar es la ventaja, respecto de otras fuerza políticas, de basar sus propuestas y políticas en un análisis persuasivo de las dinámicas que reglan la acción política. Los estados europeos, con sus corolarios de nacionalismos desenfrenados y tecnologías destructivas, son interpretados, desde esta perspectiva, como los responsables del surgimiento de las guerras mundiales del siglo XX. Por eso, no habrá paz, en el sentido sustancial de relaciones verdaderamente pacíficas -no sólo de ausencia de guerras-, mientras que existan los estados nacionales y no dejen espacio a una entidad superior: el estado federal europeo. Hay, entonces, en la actitud de los federalistas, una mezcla de filosofía y lucha que las respuestas de Luigi Vittorio, militante histórico y filósofo apasionado, reflejan plenamente1.

Puente@Europa (P@E): ¿Cuál fue el humus cultural, social y político en el que maduró su acercamiento al movimiento federalista?

Me convertí en “europeo” cuando, en casa de un compañero del colegio, vi un boletín federalista con la fotografía de una manifestación organizada por jóvenes franceses y alemanes sobre el puente de Kehl, donde, habiendo arrojado a las llamas imitaciones de vallas de frontera, se abrazaban (entre aquellos jóvenes se encontraba, lo sabría algún tiempo después, Helmut Kohl). Corría 1950 y yo tenía 13 años. Había vivido la guerra, los bombardeos, la barbarie de la guerra civil. Frente a aquella foto experimenté una fuerte conmoción e íntimamente me dije “yo soy aquellos jóvenes; lo seré para siempre”. Era el clima de la “reconciliación franco-alemana”, aquella reconciliación que habían deseado Aristide Briand y Gustav Stresemann y cuyo fracaso había vuelto a manifestar la trágica trama que se había iniciado con el conflicto franco-prusiano de 1870 y continuado luego con las dos guerras civiles europeas.

Mi rechazo a los horrores del nacionalismo se volvió más maduro con la lectura de artículos de Altiero Spinelli, Ernesto Rossi y Niccolò Carrandini en las páginas de Il Mondo di Mario Pannunzio, que comencé a leer en la escuela y que me habían llevado a alinearme en el frente del liberalismo de izquierda y del federalismo. Pero fue en 1955, en el colegio Ghislieri de Pavía2, cuando conocí a Giulio Guderzo y Mario Albertini, que mi elección, digamos “cultural”, se convirtió en un compromiso político conciente.

Fundé una filial del Movimiento Federalista Europeo en mi ciudad natal, Vigevano, la ciudad de Lucio Mastronardi, aquella que Giorgio Bocca designó como la ciudad de las “750 fábricas y ninguna librería”, una ciudad de operarios e indecentes “empresarios”, un grumo de contradicciones, una ciudad que por su historia no podía dejar de amarse (el castillo, la torre de Bramante, la logia de Leonardo, la maravillosa plaza renacentista, la catedral barroca de Caramuel) y, al mismo tiempo, odiar; por un lado, por la vulgar soberbia de los “ricos”, y por el otro, por el sufrimiento de los proletarios y la miseria de los inmigrantes del sur, llegados en masa en tiempos del “milagro económico” y amontonados en casuchas o habitaciones abandonadas de los viejos “aleros” de los Sforza, donde vivían en medio de ratas y charcos formados por el agua que caía a través de los agujeros del techo. Pero era una ciudad de negocios y comercio: la capital del calzado, cuyos empresarios recorrían Europa para venderlo, utilizando el dialecto vigevanese. También era llamada la “Stalingrado de Italia”, porque en el barrio de Cascame, en ocasión de las elecciones políticas de 1948, sobre un total de 950 votantes, 949 votaron por el Partido Comunista Italiano y sólo uno por la Democracia Cristiana. De lo que se deduce que el párroco o su empleada doméstica habían votado por los rojos.

Me ubicaba más bien en el campo del europeísmo-atlantismo que se manifestaba en Italia en la Democracia Cristiana de Alcide De Gasperi, en el Partido Liberal Italiano de Luigi Einaudi y en el Partido Republicano Italiano de Ugo La Malfa. Pero estas fuerzas políticas se manifestaban a nivel local a través de personajes un tanto opacos, mientras que el Frente Popular (el Partido Comunista y el Partido Socialista, por entonces, ambos alineados con las posiciones estalinistas) reclutaban viejas y gloriosas figuras de la Resistencia e íntegros personajes del proletariado. Estas contradicciones explican, quizás, por qué esta ciudad daría, durante los años siguientes, cuatro secretarios nacionales del Movimiento Federalista Europeo: mi hermano Alberto, Giovanni Vigo, Guido Montani y yo.

En los años de la universidad, me convertí en un dirigente nacional de la Juventud Federalista Europea y, después del paréntesis de los estudios en la Universidad de Harvard, en un dirigente del Movimiento Federalista Europeo. En este cargo he vivido la lucha por el reconocimiento del derecho de voto europeo.

P@E: De elecciones directas, ya discutidas en el seno de la Asamblea de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, se volvió a hablar inmediatamente después de la entrada en vigor de los Tratados de Roma, el 1º de enero de 1958. La cuestión estaba prevista en el artículo 138 del Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCE) y, apenas constituida la Asamblea, una Comisión presidida por el eminente jurista Fernand Dehousse elaboró un proyecto3 que encontró apoyo inmediato de la República Federal Alemana, Italia y Benelux -cinco de los seis miembros que integraban, en aquel entonces, las Comunidades Europeas. Sin embargo, el proceso se frenó enseguida. ¿Puede contarnos las razones de este freno y las vías que se siguieron para salir de esa situación?

En lo que se refiere al apoyo de los países mencionados se trataba más bien de algo hipócrita, ya que era utilizado por los países desmedidamente filo-atlánticos para oponerse al proyecto de confederación política sostenido por de Gaulle en nombre de la independencia europea respecto al protector transoceánico (el Plan Fouchet). Es un hecho que, una vez caído el Plan Fouchet, como admitió el mismo Dehousse, “después de una última iniciativa italiana en1964, el problema había perdido actualidad y sería sólo resucitado a finales de 1968”4.

Dehousse tenía razón: su proyecto resucitó recién a finales de 1968. Pero los federalistas habían comenzado la agitación política en torno a su objetivo un año antes. Esta agitación se apoyaba en dos puntos que podríamos llamar “de principio” y sobre algunos elementos de análisis político. El primer punto de principio era que, en democracia, es impensable una transformación profunda como la creación de un nuevo estado sobre un área ya organizada en estados sin la participación de los ciudadanos. El segundo punto era que el Tratado de Roma preveía entre las distintas instituciones un parlamento y, en democracia, el hecho de que éste no sea elegido constituye un escándalo.

Los elementos de análisis político tienen origen en la constatación de que la integración europea había ya alcanzado el umbral de la unión aduanera y no sería posible ningún progreso sin actos de construcción constitucional, y el derecho de voto es el primer y fundamental acto constitucional. A esto se agrega que la decisión comunitaria del 11 de mayo de 1966 anticipaba el cumplimiento de la unión aduanera en el terreno industrial para el primero de julio de 1968 (con un año y medio de anticipación respecto a lo previsto en el Tratado de Roma), a través de la completa eliminación de los aranceles internos y el establecimiento de un arancel externo común. La recaudación obtenida del mismo, prevista en 2,4 millones de dólares, configuraría un verdadero, aunque exiguo, presupuesto europeo que planteaba la cuestión de su control democrático. La decisión citada establecía también que, siempre desde el 1º de julio de 1968, los productos agrícolas circularían libremente dentro del mercado común sobre la base de precios europeos, lo que implicaría sustanciales progresos sobre el terreno de la unión económico-monetaria.

A estas consideraciones se agregaban otras relativas a las relaciones atlánticas que, con la guerra de Vietnam, habían vivido jornadas turbulentas, sobre todo como consecuencia de la política de de Gaulle y, más en general, al hecho evidente de que la tutela americana, indispensable y deseable en plena guerra fría y frente a los numerosos problemas de la reconstrucción, era cada vez más pesada, por no decir nociva, una vez que aquel que había sido protegido desde niño se había convertido en adulto y pretendía una libertad de acción que al protector le costaba reconocer. Finalmente, los hechos de 1968, particularmente vistosos en el mayo francés, pero llenos de tensión y violencia en todas partes, ponían en primer plano la urgencia de volver a “pensar en grande”: quizás fuera un poco injusto “el general” cuando los había definido “chienlit”5, pero claramente no era “pensar en grande” volver a proponer consignas que provenían de la revolución cultural china o de Berkeley para referirse a problemas y situaciones totalmente distintas de las europeas, antes que remontarse a Altiero Spinelli y Jean Monnet, a la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950 (que definía las instituciones de la Comunidad como “las primeras bases concretas de una federación europea”) o al preámbulo del Tratado CEE, que interpretaba la construcción del mercado común como un paso relevante hacia “una unión cada vez más estrecha”.

P@E: ¿Cuál fue el rol del Movimento Federalista Europeo en las movilizaciones que llevaron a las primeras elecciones a sufragio universal del Parlamento Europeo?

Por aquellos años, a la sombra de Mario Albertini -líder indiscutido del federalismo organizado en Italia, después de que Spinelli eligiera el camino de las instituciones comunitarias- yo tenía la responsabilidad de la secretaría de la región Lombardía, por lejos la más numerosa en términos de inscriptos y militantes y la más activa en el seno del Movimiento Federalista Europeo, a su vez la organización más activa en el terreno de las organizaciones federalistas a nivel europeo. Y fue justamente en Lombardía, en Milán, en la sede de Viale Maino donde, en diciembre de 1966, en el curso de una de las frecuentes reuniones de militantes, fue formulada la propuesta de iniciar una campaña para las elecciones directas del PE que, tomando en consideración las dificultades que presentarían los euroescépticos o que derivarían de la indiferencia de las fuerzas políticas y sociales, de la hostilidad más o menos enmascarada de los gobiernos, de las ostentosas presunciones de los medios de comunicación y, finalmente, de la apatía del europeísmo organizado, tendría como primer objetivo lograr que se realizara la elección por sufragio universal directo de los delegados italianos en el Parlamento Europeo. Para conseguir esta meta, el Movimiento Federalista Europeo, en Bolonia, el 22 de febrero de 1967, decidió presentar un proyecto de ley de iniciativa popular para el cual, como disponía el artículo 71 de la Constitución, era necesario recoger al menos 50.000 firmas de electores. Las firmas se alcanzaron y el 11 de junio de 1969 el proyecto de ley era presentado en el Senado.

Esta iniciativa de los federalistas italianos devolvió esperanza y vigor a otros federalistas en Bélgica, la República Federal Alemana y Francia, y, entonces, análogos diseños de ley -esta vez de iniciativa parlamentaria- fueron presentadas por Charles-Ferdinand Nothomb y Jos Chabert, Karl Mommer y Ernst Majonica, René Pleven/André Rossi y François Mitterrand. Estas iniciativas abrieron el camino para la decisión de la cumbre de París del 9 y 10 de diciembre de 1974 que, bajo la presidencia de Valery Giscard d’Estaing, anunciaba que “el objetivo, fijado por el Tratado, de la elección del Parlamento Europeo debería ser alcanzado lo más pronto posible”.

Este éxito indiscutible de los federalistas dependía ciertamente de la iniciativa italiana, pero dependía también -y sobre todo- del fracaso del camino sugerido por los gobiernos en la cumbre de La Haya del 1 y 2 de diciembre de 1969, donde se habían propuesto construir la unión económico-monetaria (según un calendario establecido luego por la Comisión Werner) hacia 1980, año que debería ver nacer la contemporánea unión política, de rasgos todavía inciertos pero destinada a controlar aquella económico-monetaria. Este fracaso se podía imputar a las turbulencias monetarias y económicas que siguieron a la decisión de Nixon del 15 de agosto de 1971 que, dejando patas para arriba el sistema de Bretton Woods e imponiendo la libre fluctuación de las monedas, había destruido de facto el mercado agrícola (que se regía por precios europeos) y había comprometido fuertemente el mercado industrial, favoreciendo una fuerte renacionalización de las distintas economías europeas. En aquel clima, la propuesta de los federalistas que hacía propia la consigna “la politique d’abord” (la política primero) había adquirido a primera vista audiencia y crédito.

El caso concluyó, como es sabido, en el Consejo Europeo del Palazzo Barberini, en Roma, el 1 y 2 de diciembre de 1975, cuando, luego de la primera manifestación imponente en la plaza (se reunieron más de 10.000 militantes que se congregaron en Campidoglio para aprobar un llamado a los jefes de estado y de gobierno, desfilaron por las calles de Roma y lo entregaron al presidente de turno de la Comunidad, Aldo Moro) fue formalmente decidido (con una sumisa reserva del Reino Unido y Dinamarca que, aún derrotada, hizo de todas formas postergar las elecciones a junio de 1979), que las primeras elecciones por sufragio directo se llevarían adelante posiblemente en 1978, especificando que “el Parlamento está asociado a la construcción europea”. Aquella manifestación fue posible, sobre todo, gracias al compromiso de los federalistas lombardos (entre los cuales había no pocos de mis estudiantes del colegio Taramelli) que visitaron todas las escuelas romanas, las sedes de los partidos, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil, golpearon las puertas de los periódicos nacionales y locales invitándolos a publicar gratuitamente una página redactada por el Movimiento Federalista Europeo que decía “Hay un partido que tiene el 80% de consenso: son los europeos que quieren una Europa unida. Los europeos deben tener el derecho de votar por Europa. ¿Lo tendrán el 1º de diciembre?” Esta página, publicada en el Corriere della Sera y el Le Monde gracias a una contribución de 100 millones de liras de la Fiat, fue publicada gratuitamente en 43 periódicos en Italia. Después de una conversación que mantuve con monseñor Giacchi, Pablo VI accedió a expresar, en el ángelus del domingo 30 de noviembre, el deseo de que el Consejo Europeo adheririera al llamado de los federalistas. Mi compromiso en aquella circunstancia fue similar al realizado en la preparación de otra -esta vez, realmente grandiosa- manifestación: aquella que tuvo lugar en Milán, en ocasión del Consejo Europeo del 30 de junio de 1985, cuando estaba en juego el proyecto de Tratado de la Unión Europea, un proyecto aprobado por una gran mayoría del Parlamento Europeo y comúnmente conocido como el “Proyecto Spinelli”. Por entonces, yo era secretario general del Movimiento Federalista Europeo y, al mismo tiempo, del Movimiento Europeo Internacional. Pero esta es otra historia…

P@E: ¿Cómo explica el éxito de la movilización federalista? ¿Cuáles serían sus enseñanzas?

Solo Dios, si es que existe, conoce la historia. A nosotros, mortales, nos queda solo ofrecer algunas conjeturas. La mía tiene origen en la enseñanza de Maquiavelo y de una glosa de Albertini. Del primero he tomado el convencimiento de que quien desea “introducir nuevos órdenes” debe contar con la fortuna y con la virtud. En nuestro caso ya he intentado ilustrar aquellos elementos que considero propios de la fortuna (el curso de las cosas, las situaciones de poder, las contradicciones inmanentes al proceso, etc.) cuando hice referencia a la conclusión del período transitorio y al cumplimiento de la unión aduanera, los precios europeos en la agricultura, el presupuesto, que aun siendo exiguo, exigía un control democrático, las manifestaciones de 1968, el deterioro de las relaciones atlánticas, las turbulencias monetarias que tuvieron lugar después del 15 de agosto de 1971, todos elementos que tendían a demostrar la insuficiencia de la teoría de los pequeños pasos, del pasaje mecánico de la integración económica a la unidad política, de las cooperaciones intergubernamentales, de la lógica determinista de la unificación europea como si se tratara de un proceso in vitro independiente de las dinámicas de la política internacional, etc. Y que volvían urgentes actos de “construcción institucional”, imposibles sin que fueran involucrados los ciudadanos. La virtud consistiría en la iniciativa federalista, una iniciativa ajena por definición al proceso político normal que se mueve en la matriz del viejo orden y que no solo es portadora de la innovación, sino que también propone el instrumento adecuado para introducirla; en el caso en cuestión, hacer irrumpir en la escena del proceso al pueblo. La glosa albertiana consiste en precisar que a los federalistas les espera tomar la iniciativa, mientras que la ejecución queda a cargo, por definición, de quien tiene el poder que, en determinadas situaciones de crisis, puede ser forzado a la innovación. En la circunstancia histórica de la que nos ocupamos, parece que las cosas se dieron de este modo.

P@E: ¿Cómo veía Spinelli el papel del PE en el proceso de integración y cómo fue cambiando este papel después de las elecciones por sufragio universal?

Ya al comienzo de la lucha federalista, en esta segunda posguerra, Altiero Spinelli había observado que el objetivo de la unidad europea era particularmente difícil, porque no se trataba sólo de presionar a los gobiernos para que tomaran la decisión de unir a Europa, sino de evitar que, una vez tomada esa decisión, ésta no se desnaturalizara en su fase de definición y gestión. De hecho, la práctica corriente era la de remitir el problema y su solución a una conferencia diplomática entre los representantes de los distintos estados interesados. Observaba Spinelli: “Inevitablemente, se harán oír solo los puntos de vista particularistas nacionales. Cualesquiera que sean las aspiraciones de los ministros allí reunidos, lo cierto es que cada uno de ellos tiene el preciso deber de tutelar la soberanía de su país y de esto es responsable frente al propio parlamento”. Se trataba, por consiguiente, según Spinelli, de identificar un instrumento jurídico-político que consintiera el punto de vista europeo unitario de expresarse y desarrollarse6. Este órgano fue, en dos circunstancias, el Parlamento Europeo que desempeñó esta función en el curso del primer intento para fundar el estado europeo cuando seis ministros de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero le confiaron, el 10 de septiembre de 1952, un mandato constituyente y también cuando -en una situación de menor presión respecto a la de los años ’50, en plena guerra fría y frente al problema alemán, pero con mayores poderes, por haber sido elegido-, en el curso de la primera legislatura, se aprobó el Proyecto Spinelli.

En ambos casos, como temía acertadamente Spinelli, la conferencia intergubernamental, integrada por funcionarios, se puso rápidamente a trabajar para destruir aquello que habían hecho los representantes del pueblo. Y al final de su trabajo, ministros, jefes de estado y de gobierno se apresuraron a aprobar su labor. Dicho esto, no debemos olvidar que las esperanzas de los federalistas de que el PE elegido pudiera desempeñar una eficaz acción constituyente eran ampliamente compartidas. Inmediatamente después de las elecciones, saludadas por Sacharov como la primera gran victoria de la democracia internacional, Willy Brandt dijo que le esperaría el deber de servir como “asamblea constituyente permanente”. Los federalistas abrigaban la misma confianza, convencidos de que, teniendo que presentarse nuevamente a sus electores, los parlamentarios no podrían jactarse de estar ocupados por el precio de la margarina u otras minucias de ese tipo, sino que deberían responder a la pregunta “¿qué has hecho para que Europa hable con una sola voz en el mundo contribuyendo a la construcción de la paz, a la lucha contra el intercambio desigual, al logro de la cohesión social, a la eliminación de los abismos que separan a las regiones ricas de las regiones pobres en Europa y en el mundo, etc?”. Todas estas cuestiones, que ya no pueden plantearse dentro de los anacrónicos estados nacionales pero que tienen sentido en Europa, imponen la urgencia de la creación de un poder europeo. Sin embargo, la convicción fundamental era que una vez admitido el perro, es imposible ponerle el bozal. Además porque el perro europeo, ingresado en el palacio de Estrasburgo, mostraría los dientes a los viejos amos del Eliseo, del Palazzo Chigi o del Bundeskanzleramt. Spinelli, y todos los que lo han seguido, han sabido mostrar los dientes. Por desventura, los amos de los viejos palacios nacionales lo tenían aun más afilados que los suyos.

P@E; ¿Cuáles fueron los límites y los puntos fuertes del PE que surgió de las elecciones del 1979?

Los federalistas, junto a la propuesta de elección directa, siempre han apoyado el pleno cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 138 del Tratado CEE, que preveía la elección mediante un procedimiento uniforme, y también formularon indicaciones precisas al respecto. Sin un procedimiento uniforme no nacerían partidos políticos europeos, no se impondría la necesidad de que los mismos realizaran congresos europeos, no emergería en su seno una clase política europea democráticamente legitimada, no existirían programas europeos de los partidos, no se iniciaría una lucha por la conquista del poder europeo. Y sin lucha europea, la lucha sigue siendo nacional. Para peor, la lucha nacional ya no concierne a las grandes cuestiones de la civilización, sino sólo a la repartición del botín. Lo que sucede hoy en Italia lo pone en clara evidencia.

Los federalistas han sido derrotados en este terreno. Las elecciones de 1979 -y aquellas que vinieron después- se desarrollaron sobre la base de leyes nacionales; los candidatos resultaron ser los fracasados de la vida política nacional o, como máximo, aquellos que “saben idiomas”; los grupos parlamentarios en Estrasburgo nunca fueron más que asociaciones de carácter confederal; sus decisiones no surgieron de congresos democráticos a nivel europeo de las distintas familias políticas; los elegidos, en vez de preocuparse por responder, al finalizar el mandato, a los propios electores (lamentablemente, nacionales) se preocuparon por responder a quien tenía el poder de volver a presentarlos como candidatos y, de este modo, asegurar el mantenimiento de una remuneración más que opulenta. Es cierto que no todos se comportaron así. Pero a esto llevaba la lógica del mecanismo. Estas cosas deben decirse para mostrar, una vez más, la grandeza de Spinelli que, redivivo Sócrates, consiguió educar a una banda de grotescos, holgazanes, oportunistas, euroescépticos y a conducirlos poco a poco a aprobar el famoso tratado que, de haber sido aprobado, habría marcado un destino revolucionario para la construcción europea. ¡Es suficiente recordar que entre quienes lo han seguido se encuentra inclusive el líder in illo témpore del partido neo-fascista italiano, Giorgio Almirante!

Con su acción, Spinelli ha mostrado que, aun ante la ausencia de un procedimiento uniforme y de aquello que el mismo necesariamente hubiera implicado, el PE puede representar al “pueblo europeo” en su totalidad y en su variedad de posiciones, pero único en la reivindicación de la unidad política, único en la convicción de que el camino para conseguirla no es el del funcionalismo, el de los acuerdos intergubernamentales, el de los pequeños pasos, sino el del revolucionario constitucionalismo hamiltoniano.

P@E: En Il Politico, Mario Albertini escribió: “El Parlamento Europeo es la sede en la que se puede superar el umbral de la irreversibilidad en el proceso de integración europea”7. ¿Qué piensa hoy, después de siete legislaturas elegidas por sufragio universal, de esta afirmación?

En la historia no hay nada “irreversible”. Pero Albertini no era tan desprevenido como para no saberlo. El umbral de irreversibilidad en el proceso de construcción europeo podría alcanzarse el día en que naciese el estado. Pero este hecho se encuentra aún en el reino de la Möglichkeit (el reino de la posibilidad). El Tratado de Lisboa delinea una Unión que es cualquier cosa menos un estado. Cuando se dice que en la Unión es posible identificar “rasgos federales” se afirman cosas banales y sin sentido. El rasgo es la manifestación fenoménica de algo. El rasgo federal es, entonces, la manifestación fenoménica de una federación, o sea, de un estado. O sea, de un poder. Ahora: ¿la Unión tiene poder? Basta plantear la cuestión en estos términos para comprender la ambigüedad que rodea la expresión. Una ambigüedad acentuada por el uso inadecuado de otras formulaciones estúpidas y que despistan. Lo son especialmente aquellas que tienden a establecer una diferencia entre “soft power” y “hard power”. La Europa “potencia tranquila” de Tzvetan Todorov o la Europa “potencia gentil” de Tommaso Padoa Schioppa parecerían indicar que Europa, aun sin presupuesto y ejército, es una potencia. ¡Tonterías! Ante todo, poder no es solo dinero y fuerzas armadas. Claro que es estas cosas, pero poder es también estabilidad del ejecutivo, cohesión social, liderazgo sabio, polity iluminada, fuerza de la moneda, finanzas públicas en orden, sólidas alianzas, etc. Son todos instrumentos útiles para lograr comportamientos de otros coherentes con aquello que uno quiere. Cuando en 1956, el Reino Unido y Francia enviaron la flota a Egipto para quitar a Nasser el Canal de Suez, Eisenhower logró que volvieran a casa sin hacer uso de los cañones: simplemente los amenazó con lanzar al mercado las reservas que los Estados Unidos conservaban en francos y en libras esterlinas. Y el Reino Unido y Francia volvieron a casa. Eisenhower tenía los papeles en regla para obtener aquel resultado. ¿Se trataba de hard o de soft power? En mi opinión se trataba simplemente de power. Exactamente aquello que le falta a la Unión de hoy.

Cuando los federalistas lucharon por un PE elegido por sufragio universal creían que no desempeñaría el rol que le asignan los tratados y, por lo tanto, que no se comportaría como el parlamento de un estado. Si este estado no existe, su tarea natural debería haber consistido en dar voz al pueblo europeo, el cual, mucho más sabio que las clases políticas nacionales que lo mantienen dividido y lo gobiernan, sabe perfectamente que no hay futuro sin unidad y no espera otra cosa que un órgano acreditado que lo represente (que represente al pueblo europeo y no a los pueblos, un pueblo de naciones, es decir, a un pueblo en su esencia federal), retire el poder de las manos de abusivos e ilegítimos estados nacionales y lo confiera a la Unión. Los medios son múltiples: del camino ya recorrido por Spinelli a una nueva versión de la Pallacorda8. Es sabido que el Parlamento, una vez fracasado el intento de Spinelli, decidió hacer las veces de órgano del triángulo comunitario, ha luchado por obtener alguna competencia menor olvidando la tarea fundamental: la de dotar a la Unión de una efectiva capacidad de acción, o sea, de poder. La tarea estaba entre las posibilidades y, por lo tanto, si se hubiese cumplido, la Unión habría alcanzado el umbral de una “plausible” irreversibilidad. “Plausible” porque en las cosas humanas, por lo que sabemos, solo la muerte es irreversible. El resto de las cosas pueden marchar hacia adelante o hacia atrás. Lo que hoy sucede en el mundo, en Italia, en Europa, en el PE, lamentablemente parece decir que, a pesar del avance prodigioso de la ciencia y la técnica, en el ámbito de la política se está retrocediendo.

El fin del equilibrio bipolar, el fracaso de unilateralismo estadounidense, los desastres financieros (mañana económico-sociales) y una globalización salvaje, un multipolarismo sin ninguna base de principios compartidos y de instrucciones participadas no pueden más que hacer precipitar aun más el mundo hacia la anarquía y la aventura. ¿De quién es la responsabilidad? De quien sabe estas cosas por haber pagado la factura de la anarquía internacional con la propia agonía y no hace aquello que debería hacer para mostrar al mundo que un análogo destino que toque mañana a la humanidad no tiene el carácter de la ananke (necesidad ineludible). Aquella de las tragedias griegas.

P@E: La Unión Europea es un cuerpo político mixto, que incluye estados e individuos al mismo tiempo. Claro es que, con la integración, los estados tienen una relación bastante contradictoria, así como los partidos políticos, que tendrían que “articular” Europa como un novedoso espacio político de discusión para todos los ciudadanos, y, sin embargo, sus análisis y sus políticas se vinculan más a sus ámbitos nacionales…

Un constante convencimiento de los federalistas durante la historia de su lucha ha sido que los gobiernos nacionales son, al mismo tiempo, un obstáculo y un instrumento. Son un obstáculo porque construir la federación europea implica que en lugar de 27 ministros de relaciones exteriores hay un único ministro de relaciones exteriores, que en lugar de 27 jefes de gobierno hay un sólo jefe de gobierno, que los acuerdos tradicionales en Italia entre el gobierno y los poderes fuertes (en el norte la Fiat y en el sur la mafia) terminan contando muy poco porque el presupuesto del estado italiano está destinado a convertirse en poca cosa, ya que muchos gastos (y proporcionales entradas) se desplazan hacia el nivel europeo y muchos otros a niveles inferiores de gobierno. La ejemplificación es solo explicativa y no exhaustiva. Que, por lo tanto, los gobiernos tiendan a prometer la Europa un domingo y hacer otra cosa durante la semana es algo de lo más normal. Como también es normal que, cuando hablan de Europa, utilicen la estrategia de los pequeños pasos: cedemos hoy esta parte de competencia a Europa, mañana ésta otra y un día de estos Europa se habrá construido, olvidando que el poder de un estado está sólo aquí o allí. Andrea Chiti Batelli, para ilustrar este punto recurría a una metáfora: una mujer es virgen o no lo es. Tertium non datur.

Aquello que vale para los gobiernos, vale también para los partidos: mientras que el poder permanece “aquí”, o sea, en manos de los estados, se ocupan del poder que está, intentando mantenerlo o conquistarlo, y no se ocupan del poder que no está, aunque esta sería la única forma de salir de la contradicción entre los valores profesados y los hechos de la vida nacional.

El poder europeo no existe. Tenemos cosas que son “comunes”. Pero “única” sólo es la moneda que, a falta de un poder “único” de política económica, no se sabe cuánto podrá durar. Gobiernos y partidos son propensos a cooperar, siempre que no se dañe el poder nacional y, por lo tanto, sus posiciones de poder. ¡Por el amor del cielo, más cooperación es siempre mejor que menos cooperación! Pero no basta, porque no resuelve los problemas que enfrentan los europeos en la actualidad. ¿Un ejemplo? El fenómeno de la inmigración. En Italia se dan dos respuestas. La primera: los rechazos, versión moderna del “li respingeremo sul bagnasciuga”9 de nefasta memoria. La segunda: “adelante, hay lugar” con la consecuencia de que en Palermo, donde ya nada funciona, cuando se pase de medio millón de habitantes a setecientos mil, dejo a ustedes la tarea de imaginar qué sucederá. Es obvio y evidente, incluso para un niño, que la única respuesta razonable es aquel Plan Marshall para los países de la costa del Mediterráneo y para África del que hablaba Spinelli en PCI Che fare?10, un plan que hubiera dado perspectivas de vida decentes para los jóvenes que hoy migran con penas indescriptibles y buenas posibilidades de perder la vida y los llevarían a permanecer en su tierra. Pero este plan no está al alcance de Italia y, cuando ésta invoca la solidaridad europea, olvida que como máximo podría encontrar la solidaridad de los países que han firmado el Tratado Schengen (libre circulación de las personas sin controles en las fronteras), pero olvida también que estas solidaridades chocarían contra la indiferencia de los otros Estados miembros de la Unión que no están para nada interesados en aquel conspicuo aumento del presupuesto requerido por un plan de este tipo. Y, también según las disposiciones del Tratado de Lisboa, el aumento del presupuesto de la UE está sometido a la restricción de la unanimidad.

Dicho esto, debe también recordarse que los gobiernos y los partidos son, al mismo tiempo, “instrumentos” porque a ellos les competería la “decisión de fundar el estado europeo”. De Gasperi es un luminoso ejemplo al respecto. Era un hombre histórico antes que secretario de la Democracia Cristiana y jefe del gobierno italiano. Nicolas Sarkozy, luego de los discursos de Verdún, Nimes y Versalles nos ha ilusionado con poder hacer otro tanto. Hoy sabemos que está comprometido con encontrar un empleo dorado para su hijo.

El problema de la “decisión” es tan claro como difícil su solución. Los gobiernos tienen el poder de decidir un pacto federal mediante el cual declaran su disponibilidad a ceder determinadas competencias. Lo han hecho con el Tratado de Maastricht. Deben hacerlo también con las competencias residuales que, según los modelos federales corrientes, tendrían que corresponder a la UE: orientación general de la política económica, política exterior, defensa, energía y elecciones ambientales de fondo (la política financiera quedaría como una competencia concurrente). El pacto debería también establecer que la organización del poder europeo (la Constitución) y la definición de la relación entre Unión y Estados miembros debería confiarse a una asamblea constituyente como es necesario que suceda en regímenes democráticos. Eso es todo. ¿Para que eso ocurra es necesario esperar que la crisis financiera (a la que los estados han respondido con una coordinación mínima, ya que están encarando la exit strategy cada uno por su cuenta) nos regale millones de desocupados? ¿Que los juegos de la política mundial se hagan siempre en el Pacífico antes que en el Atlántico? ¿Que Putin nos cierre las canillas del gas y nos obligue a calentarnos con estufas a leña? ¿Que las próximas oleadas migratorias desde el sur y el este borren de nuestra memoria las del 476 d.c.?11 En este caso, el bruto eslogan que se escucha continuamente de boca de no pocos italianos: “Menos mal que está Silvio”, resulta simplemente patético, por no decir grotesco.

P@E: ¿Cómo ve el futuro? ¿Cómo salir, usando a Europa, de este impasse que Ud. señala?

El tiempo útil para hacerlo se está acabando. Europa -una Suiza hipertrófica, rica e indiferente a los dramas del mundo- está inexorablemente encaminada hacia el ocaso de su vida. Es una tragedia para nosotros, más aun para nuestros hijos. Pero lo es también para el mundo. Su decadencia reduciría al silencio a la Magdalena de la historia que, justamente por ser gran pecadora, ha tenido la posibilidad de señalarse a sí misma, y a todos, el camino de la redención: el de la superación de la nefasta fórmula política del estado nacional que ha ratificado la división -concebida con los caracteres de la naturalidad- del género humano y que habría podido, con la fundación de la federación entre los grandes, trágicos protagonistas de la historia moderna y contemporánea, ofrecer a toda la humanidad un grandioso modelo capaz de abrir el camino a la fundación de otras federaciones de dimensiones continentales que, a su vez, habrían constituido, según la visión de Lord Lothian, los pilares de la futura federación mundial.

La salida para conjurar esta tragedia existe. Basta constatar que en la Europa de hoy en día existen dos filosofías: aquella que concibe que el proceso de integración concluye con la fundación de la federación y aquella que considera la Unión exclusivamente como un espacio para fenómenos de cooperación económica y, dentro de ciertos límites, política. El Reino Unido es el primero en sostener esta última posición. Ahora bien, volvamos a la previsora decisión del 9 de mayo de 1950. Entonces, en el seno del Consejo de Europa convivían las dos filosofías. Pero Francia y la República Federal Alemana, con el acuerdo de Italia y el Benelux, decidieron avanzar fundando la Comunidad y dejando la puerta abierta a quienes quisieran unirse a ellos en el futuro. Lo mismo fue hecho en el caso del Sistema Monetario Europeo, el euro y Schengen. Qué impide a “ceux qui voudront” (a aquellos que lo quieran), como decía Mitterrand, suscribir el pacto federal del que hemos hablado, o sea, fundar una federación que sería miembro de la Unión, que a su vez se configuraría entonces como una gran área de libre comercio, de estabilización de la democracia y de la economía de mercado, en conclusión, una antecámara de la federación y, como tal podría, mientras tanto, ampliarse -obviamente con las condiciones dictadas por Copenhagen12- a los países balcánicos que todavía no son miembros, a Turquía y, por qué no, a los países de la orilla sur del Mediterráneo, comenzando por Palestina e Israel. Si se hiciera esto, los europeos mostrarían al mundo que se sienten sus ciudadanos y que rechazan un destino que los quiere sólo comprometidos con el cuidado de sus propios geranios (o con llenar sus propios bancos con dinero extranjero en busca de un reparo calmo).

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número especial, diciembre de 2009. Las notas al texto han sido elaboradas por los compiladores con la colaboración del entrevistado.

1 Las siguientes notas han sido compiladas por el Coordinador Editorial.

2 El colegio universitario fue fundado en Pavía en 1567 por el Papa S. Pío V, opera bajo el Alto Patronato del Presidente de la República y es uno de los colegios históricos que todavía operan para promover la calidad del estudio y su gratuidad para los desfavorecidos. Para más información, ver: http://www.ghislieri.it.

3 Sobre este proyecto, ver también el artículo de Daniele Pasquinucci en este número de Puente@Europa.

4 Fernand Dehousse, Introducción al volumen Per l’elezione diretta al Parlamento europeo, Luxembourg, Direzione generale della documentazione parlamentare e dell’informazione, 1969.

5 Término de origen antiguo utilizado por Charles de Gaulle para referirse a los estudiantes por el “desorden” o “caos” que generaron durante el mayo francés.

6 Cfr. Altiero Spinelli, Introducción al volumen de Ivan Matteo Lombardo, L’Europa che sorge, Roma, Opere Nuove,1952.

7 Mario Albertini, “Il Parlamento europeo: profilo storico giuridico e politico”, en Il Politico, n. 4, diciembre, 1971.

8 La Asamblea Nacional francesa se reunió en 1789 en una sala de juego de pelota (en francés, jeu de paume; en italiano, pallacorda), dando inicio a la Revolución Francesa.

9 Expresión utilizada por Benito Mussolini en la víspera del desembarco aliado en Sicilia, en 1943.

10 A. Spinelli, PCI, Che fare?, Torino, Einaudi, 1978.

11 Fecha de la caída del Imperio Romano de Occidente bajo la presión de los “bárbaros” de Odoacre.

12 Los criterios de Copenhagen son las condiciones que debe reunir cualquier país que presente su candidatura de adhesión a la UE.

La evolución del pensamiento estructuralista latinoamericano*

Entrevista a Octavio Rodríguez

En lo que se refiere a las visiones del mundo que tienen origen en América Latina, una de las más interesantes haya quizás sido aquella que explica algunas dinámicas características del continente a partir de la relación periférica que, desde la Conquista, lo vinculó a Europa y, después, a su poderoso vecino, Estados Unidos. En esta entrevista, pedimos a Octavio Rodríguez, uno de los grandes exégetas del pensamiento estructuralista latinoamericano, que nos aclarara los orígenes y los contenidos del concepto, identificando las hipótesis ‘científicas’ en las que se basaron los proyectos políticos a los cuáles éstas se asociaron.

Entrevistamos a Octavio Rodríguez, uno de los grandes exégetas del estructuralismo latinoamericano, en su casa en Montevideo, Uruguay, el 13 octubre de 2008.

Puente @Europa (P@E): ¿Cómo surgió la corriente de pensamiento que, aun con matices y enfoques diferentes, se puede definir como la del estructuralismo latinoamericano?

Hay dos períodos de especial relevancia. Uno, vinculado a la situación interna argentina de los años ‘30, y el otro, a la situación internacional de América Latina, a partir de los años ‘40.

Si bien no era el ministro de Economía, Prebisch ejerció la dirección del Banco Central de Argentina entre 1935 y 1943 y, desde allí, obró como el gran artífice y el gran reformador de la conducción económica de dicho país. Una de las políticas destacables fue la del control de cambios. Como observa Norberto González1, el propio Prebisch señaló que tal política obedecía a una imposición de las circunstancias, era complejísimo manejarla, pero hubo que recurrir a ella. Uno de sus objetivos consistió en el apoyo a actividades económicas compensatorias de la intensa recesión prevaleciente, apoyo en que sobresale el dirigido a determinadas ramas industriales2.

Durante los años ‘30, se acentuó de este modo un proceso de industrialización. En 1942 y 1943, el gobierno adoptó una decisión considerada como definitiva: la industrialización habría de ser la base del desarrollo argentino. Hubo, pues, un momento de clara opción por la industrialización, entendiéndose que el futuro del país tendría en ella su base principal.

Otro momento histórico destacable es el de la Segunda Guerra y de la inmediata posguerra, en tanto es en el que surge la idea del desarrollo. Específicamente, se consolida en la Carta de San Francisco (1945), que da origen a las Naciones Unidas. En realidad, hay un antecedente en la Carta del Atlántico, de 1941, que establece que el único fundamento cierto de la paz reside en que todos los hombres libres del mundo puedan disfrutar de prosperidad económica y seguridad social. Sus firmantes se comprometen a procurar un orden mundial orientado a esos objetivos, una vez finalizada la guerra. Asimismo, se producen durante la misma cuatro reuniones de los tres grandes: Churchill, Stalin y Roosevelt. En la última, que tuvo lugar en Yalta, esa idea naciente de buscar el desarrollo, entendido como bienestar para todos los hombres y como forma de evitar la guerra, fue objeto de un gran énfasis.

La Carta de San Francisco dice concretamente que los países integrantes de Naciones Unidas se encuentran “decididos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de una libertad mayor”, “a emplear las instituciones internacionales para la promoción del avance económico y social de todos los pueblos”, “a lograr la cooperación internacional necesaria para resolver los problemas internacionales de orden económico, social, cultural o de carácter humanitario y para promover y estimular el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión”3.

Se crea, además, un conjunto de organismos y foros en el ámbito de las Naciones Unidas. Se establecen dos comisiones regionales, la de Europa y la de Asia que, en realidad, son comisiones para la reconstrucción. Bajo la iniciativa de Chile, se funda la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en principio por un período de dos años.

Lo importante aquí es que surge una posición pro-desarrollo y se promueve la creación de organismos para procurar bienestar para todo el mundo, que no haya hambre, que se respeten los derechos humanos, etc., en los términos explicitados en la Carta de San Francisco.

Con posterioridad y en paralelo a esa Carta y a la creación de los organismos antedichos, se definen dos posiciones: una que sostiene que las nuevas instituciones deben favorecer el desarrollo sobre la base del libre mercado, y otra posición industrialista, que es típica de América Latina y tiene su base en el documento fundacional de Prebisch del año 1949, titulado “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”4.

P@E: ¿Cuál es la base empírica y teórica de esta posición?

Las percepciones de ese “manifiesto de los periféricos” de 1949 -así fue bautizado- reaparecen en los cinco primeros capítulos del Informe económico para América Latina de la CEPAL, que data de 1950. De ambos se extrae el contenido de una teoría del subdesarrollo, diferenciable de las varias formalizaciones que con el tiempo van surgiendo. El contenido está constituido por las ideas generales, carentes de una total precisión analítica, pero armónicas y complementarias. Las formas que luego se van creando son la articulación lógica de elementos del contenido originario. En la medida en que el contenido se formaliza, cambia y se enriquece. El contenido es lo que se ha denominado “concepción del sistema centro-periferia”. Como cuestión clave y definitoria del mismo, se sostiene que entre centro y periferia tienden a reproducirse diferencias en los niveles de ingreso y los grados de complejidad y desenvolvimiento de las estructuras ocupacionales y productivas.

Los principales autores del estructuralismo postulan que el sistema centro-periferia se constituye a partir del último cuarto del siglo XIX, durante el período denominado de “desarrollo hacia afuera”, que culmina con la crisis de los años ‘30. El desarrollo hacia afuera fue dándose en casi todos los países de América Latina, consistiendo en aumentar el producto sobre la base de la exportación de bienes primarios, con muy poca industria respaldando su producción.

Las economías de la región, a partir de este patrón de desarrollo, pasan a ser economías “especializadas”: se concentran en la producción y exportación de ciertos productos primarios. En cambio, los centros son economías diversificadas, es decir, poseen industrias en una considerable cantidad de ramas. Una primera diferencia estructural está dada por la especialización, en un caso, y la diversificación, en el otro.

La segunda diferenciación estructural, ligada a la primera, es el carácter heterogéneo de las economías de la periferia. Ello significa que hay mano de obra ocupada con niveles de productividad normal y mano de obra ocupada con niveles de productividad sumamente bajos (subempleada). La coexistencia de empleo y subempleo es lo que define la heterogeneidad estructural. En los centros, en cambio, hay homogeneidad.

Respecto al tema del subempleo, existen algunas particularidades, como el caso de Uruguay, que es un espacio vacío en el que el subempleo constituye una pequeña parte de la población activa. El de Argentina es similar, aunque no tan claro, porque en el norte del país existía trabajo de muy baja productividad en actividades primarias. En realidad, el origen del subempleo urbano es la disgregación de la agricultura y la expulsión de mano de obra desde el sector agrícola hacia la ciudad (ejemplos típicos son los de Brasil y México). En cambio, parece que el subempleo en las regiones del Río de la Plata tiene orígenes más recientes, surge de crisis que degradan la calidad de la ocupación en actividades urbanas ya constituidas.

P@E: ¿Cómo repercuten la especialización productiva y la heterogeneidad estructural en la persistencia de las diferencias entre centro y periferia?

El devenir de las cosas se ve claro acudiendo al Gráfico 1. Las condiciones de especialización y heterogeneidad [recuadro A] implicaban que habría menos progreso técnico en la periferia que en los centros [recuadro 1], y eso tiene como consecuencia un menor crecimiento de la productividad del trabajo [recuadro 2], que es una fuente de la diferenciación de ingresos [recuadro 5].

Por otro lado, las mismas características hacen que haya sobreabundancia de mano de obra [recuadro 3] y que ésta se vaya haciendo presente en las ciudades. Según Prebisch, dicha sobreabundancia es la causa principal del deterioro de los términos de intercambio [recuadro 4]. Entiende que los precios suben en vez de bajar, y que los relacionados con las materias primas suben menos que los precios de los productos manufacturados. Esto porque hay abundante mano de obra barata para elaborar los bienes de origen primario, a raíz de la presencia del subempleo estructural. El deterioro de los términos de intercambio es, a su vez, otra fuente de la diferenciación de ingresos [recuadro 5]. Por otro lado, la diferenciación de ingresos lleva a una restricción en el ahorro y la acumulación [recuadro 7], que repercute negativamente sobre la especialización [recuadro A]. Lo que no quiere decir que la especialización permanezca incambiada. Surgen industrias, pero sin los grados de complementariedad intersectorial e integración vertical de la producción que tipifican a las estructuras industriales avanzadas, como las de los centros.

La interacción entre el rezago estructural [recuadro A] y la diferenciación del ingreso real medio periférico [recuadro 5] tiene sus orígenes en la conformación de una estructura productiva basada en el desarrollo hacia afuera, inicialmente muy especializada. A consecuencia de crisis y guerras, surge el llamado “desarrollo hacia adentro”, que tiene en la industria su base principal. Sin embargo, en este nuevo período, la complementariedad intersectorial y la integración vertical de la producción siguen siendo incipientes y/o insuficientes. La especialización varía en el sentido de reducirse, pero muchos bienes industriales siguen no produciéndose en la periferia, debiendo importarse.

Este patrón cambiante pero reiterado de la especialización constituye la causa principal del desequilibrio externo [recuadro 6]. Esto porque genera una tendencia a demandar muchos bienes industriales importados, mientras que el crecimiento de las exportaciones de los bienes primarios mantiene limitaciones. El desequilibrio externo está ligado, también, al deterioro de los términos de intercambio e incide a su vez sobre las restricciones al ahorro y a la acumulación [recuadro 7], porque los déficits que se generan hacen que sea difícil ahorrar y acumular. Esto es algo que vuelve, con cambios, a la interacción básica antes mencionada y se va repitiendo el mismo fenómeno de la persistencia de la “condición periférica”.

El recuadro 1, que indica que el progreso técnico es diferencial, más lento en la periferia, es una hipótesis de base del razonamiento planteado. El recuadro 3, relativo a la sobreabundancia de la fuerza de trabajo, llega a constituirse en una teoría formulada matemáticamente, durante los años ‘50. El recuadro 4, relativo al deterioro de los términos del intercambio es otra teoría elaborada con plena perfección analítica, en la misma década. El desequilibrio externo es también una teoría que se formaliza a plenitud, en la misma década. Entonces, tenemos tres teorías formales que están ligadas al contenido estructural básico.

Como en el trasfondo se encuentra una cuestión de estructura, los mercados no pueden corregirla. Para industrializarse -que es la forma de escapar del subdesarrollo y/o de la “condición periférica”- no hay que ir de lo más sencillo a lo más complejo, sino avanzar simultáneamente en varias ramas, para lograr complementariedades intersectoriales e integraciones verticales que eviten el desequilibrio externo, favoreciendo a la vez el progreso técnico. Así pues, es necesario diseñar una pauta de industrialización, mediante una política industrial articulada, difícil de elaborar por los complejos requisitos estructurales que supone. De ahí el énfasis puesto por la CEPAL en la planificación y en las técnicas que la facilitan, como elementos claves para el éxito en el nuevo patrón de desarrollo, la “industrialización sustitutiva”5.

P@E: ¿Cómo se traslada todo esto al ámbito sociológico durante los años ’60?

Parece que en aquellos años coexistieran razones de lógica económica y razones políticas. Desde mediados de los ‘50 empiezan a surgir teorías de la inflación. En un primer momento, se encuentran los trabajos de Juan Noyola, quien después fuera ministro en Cuba6. Otro de los pioneros fue Osvaldo Sunkel7. Ellos crean una teoría estructural de la inflación, lo que significa que ésta no es el resultado de un exceso en la emisión monetaria y/o de mala conducción macroeconómica, sino que depende de desequilibrios estructurales, subyacentes al alza de los precios. Así, por ejemplo, hay latifundistas que logran subir los precios porque controlan los mercados, e industrias que funcionan en mercados monopólicos o fuertemente oligopólicos, con iguales resultados. Éstas son las primeras teorías que se llaman “estructurales” o “estructuralistas”.

Por otra parte, las perspectivas estructuralistas sobre la inflación son negadas por Prebisch, que escribe diversos artículos sustentando sus propios puntos de vista al respecto8. Pero aparecen en las teorías antedichas dos ideas sobre la existencia de condiciones de la estructura económica, y también social, que no pueden ser ignoradas en las consideraciones atinentes al largo plazo.

Más tarde, empieza a surgir la necesidad de hacer reformas estructurales. La CEPAL lo dice con cierta timidez, hablando de posibilidades de reforma agraria en que la misma se configura como imprescindible, cuidándose de no mostrar un compromiso excesivo con tal postura. Luego se produce una reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la Organización de Estados Americanos, que tiene lugar en Punta del Este, en 1961, en la cual surge la Alianza para el Progreso, que propugna abiertamente la reforma agraria. Esto abre las puertas para que la CEPAL comience a enfatizar este tema, y asimismo, el de otras reformas sociales. Existieron, pues, condiciones políticas que dieron permisividad a esa postura. En especial, la experiencia de Cuba induce a pensar que las circunstancias pueden ponerse muy difíciles en la región, si no se toman medidas de “reforma”.

Prebisch, que fue a la vez decidido y hábil para llegar hasta el límite de lo posible en las condiciones de dominación imperantes, hace suyo el nuevo ambiente político y, en 1963, escribe Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano9, donde se propone la inclusión de argumentos sociológicos en su esquema económico general. Allí sostiene que desde el estado se deben promover transformaciones sociales que den un carácter más competitivo a la industria. Él siempre pensó que la industria tenía que nacer protegida, pero con una protección mínima que se extendiera por el menor plazo posible, posición que -por lo demás- fue reiteradamente ignorada. La industria siempre estuvo fuertemente protegida, lo que lo lleva a insistir en la rebaja de dicha protección. Allí también propone la reforma agraria. Sugiere, entonces, transformaciones económicas fundadas en transformaciones sociopolíticas.

Se empieza durante aquellos años a identificar las trabas al desarrollo en el plano socio-político, más que en problemas de desequilibrios económicos. En 1963, José Medina Echavarría -autor que ha sido poco divulgado- hace un análisis social del desarrollo latinoamericano desde 187510. Genera un modelo analítico-sociológico que es relativo a la sociedad tradicional, una sociedad basada en el latifundio y en el poder político ligado al mismo, así como en industriales florecientes pero monopólicos. Esta sociedad tradicional opera hasta un cierto punto. Cuando la sociedad se moderniza con el ingreso de industrias nuevas, y también de ideas nuevas, la sociedad tradicional se desvanece, pero nada la sustituye. Reconoce Medina, entonces, una especie de propensión a la inestabilidad de la sociedad y del desarrollo, que son consecuencia de la inexistencia de un orden social capaz de llevar las cosas adelante.

Hay en el trabajo de Medina otro aspecto importante. Al elaborar el modelo de “sociedad tradicional”, pone en primer plano que el método de las ciencias sociales debe ser, por un lado, abstracto-deductivo, cosa que no estaba reconocida por los estructuralistas, que sostenían que su método era puramente histórico-estructural, significando que se consideraban condiciones históricas referidas a las estructuras productivas y económicas, y que eso era lo peculiar de la periferia latinoamericana.

Este carácter abstracto-deductivo permite que el estructuralismo generado en la región llegue a acceder al carácter científico que tienen aquellas teorías formalmente desarrolladas, y sea, al mismo tiempo, histórico-estructural, lo que significa que está montado sobre ciertas condiciones históricas que presentan determinadas especificidades, sin desconocer que éstas van cambiando: en el caso de la heterogeneidad, porque la mano de obra subempleada es cada vez más chica y más urbana, pero aún con un gran peso sobre los salarios; y en el de la especialización, porque hay cada vez más industria, que está cada vez más diversificada, pero siempre con defectos de complementariedad intersectorial y de integración vertical, lo que hace que se produzca reiteradamente una gran demanda de importaciones.

El modo de desarrollarse en el plano social tiene que ver con estas características de la especialización en las que están presentes la forma de integrarse al mundo y el papel de las elites internas, que construyen una industria ineficiente, demasiado monopólica, demasiado protegida, habilitando a que la industria no se vea inducida a diversificarse. Estos rasgos de la sociedad son claves para conducir a que los límites económicos del desarrollo persistan.

P@E: ¿Es aquí donde entra en cuestión el problema de la dependencia?

Exactamente, aquí se presenta el tema de la dependencia, que tiene dos vertientes. Una de carácter supuestamente marxista, que entre otros desarrollaron Andre Gunder Frank11, Ruy Mauro Marini12, Theotonio Dos Santos13 y Roberto Pizarro. En líneas generales, se trata de una postura teórica directa o indirectamente vinculada al tema de la revolución armada. Varios posicionamientos sugieren que la dependencia es tal que no admite salida y, por lo tanto, que la salida pasa por la lucha armada (óptica presente en “Revolución en la revolución”, la conocida obra de Régis Débray14).

En cambio, otros autores se caracterizan por su amplitud, como en el caso de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto15. Su idea de dependencia se funda sobre una relación estructural interno-externa, lo que significa que hay una alianza interna de clases que delinea el contexto hegemónico, para usar la terminología de Gramsci, que tiene un nexo con grupos foráneos. Este nexo condiciona las relaciones políticas y la constitución del poder del estado. Las condiciona con menoscabo de un poder independiente, de un poder capaz de llevar con fuerza el desarrollo. Aunque, como todo el estructuralismo, no piensa que haya una única salida, sino varias posibles.

Esto es típico en el estructuralismo básico, donde es necesario hacer una redistribución del ingreso para que haya demanda interna para los productos. Pero esa política puede ser de distinto tipo, es decir, no se adopta una postura reduccionista. Los autores mencionados tampoco lo son, admitiendo que pueden haber relaciones estructurales interno-externas de dependencia que permiten ir cambiando y creciendo, y que pueden haber otras que inhiban el desarrollo. Esto depende de cómo jueguen las relaciones políticas. Cardoso y Faletto terminan su famoso libro (Desarrollo y dependencia en América Latina) diciendo que pueden existir distintos casos de “heteronomía” y “autonomía”16. Es decir, predominando la “heteronomía”, las relaciones políticas van a impedir el desarrollo en el ámbito político, y desde allí, el desarrollo en general. En cambio, las relaciones de “autonomía” irán de la mano con algún grado de desarrollo, virtualmente considerable.

Un tiempo después, Cardoso escribe un trabajo donde habla del llamado (y conocido) “trípode”17. Sostiene que las claves del desarrollo brasileño son la gran industria extranjera, la gran industria de capital nacional y la gran industria propiedad del estado, y que este esquema básico y conducente de propiedad está permitiendo el desarrollo. Más tarde este esquema caduca, porque empieza a achicarse la gran industria de propiedad nacional. Éste es un ejemplo de la relación estructural interno-externa, que se expresa en las tres patas del “trípode” y que durante un tiempo -la década del ’70- induce un desarrollo industrial considerable.

Después de esto, Furtado escribe un artículo donde dice que hay una fuerte tendencia hacia la concentración del ingreso, que eso compromete la expansión de la demanda y por lo tanto, conduce a la estagnación18.

Contra esta postura surge otra corriente de pensamiento de vida breve, la de los “estilos de desarrollo”, debida a Aníbal Pinto19. En ella se señala, precisamente, que hay distintos estilos y, en algunos, la concentración es mayor que en otros. Dependiendo del estilo, sin cambio de sistema, sino simplemente con cambio de estilo, es posible el desarrollo. Estos estilos se fundan en la distribución del ingreso, aunque Pinto no llega a definir sobre hasta qué punto la misma los viabiliza o inviabiliza. Esto es discutido por Maria da Conceição Tavares y José Serra, en un artículo que combate con fuerza a Furtado, en el que sostienen que los estilos de desarrollo concentradores y excluyentes pueden, sin embargo, ser dinámicos, como en el caso de Brasil20.

P@E: ¿Hay entonces un cambio de perspectiva de lo económico a lo político?

En los ‘50, si bien se habla de reforma agraria, de latifundio y sus inconvenientes, lo económico es tan fuerte que es lo que predomina, aunque hay referencias a aspectos sociales. En los ‘60 predominan, en cambio, lo social y lo político. Se destacan los trabajos de Medina y Prebisch, en el primer caso, y el de Cardoso y Faletto, en el segundo. Algo que tiene que ver con lo social, principalmente desde el ángulo distributivo y su impacto sobre los estilos de desarrollo, está presente en los trabajos de Aníbal Pinto.

En los años ‘70, los trabajos de la Universidad Estatal de Campinas (Brasil), principalmente de Tavares, que son una mezcla de lo económico, lo social y lo político, y que tienen algunos elementos de fondo marxista, y también kaleckiano, constituyen una sub-corriente especial.

En este período se inscribe otro trabajo de Celso Furtado, que enfoca la cuestión del desarrollo como atinente a sistemas culturales globales21. Distingue en dichos sistemas tres grandes ámbitos:

- la cultura material, que habla sobre los aspectos técnicos y económicos de esos sistemas;

- el ámbito sociopolítico, que constituye un primer aspecto de la cultura no material; incluye las ideas y valores relativos a ese ámbito, el accionar de las clases y/o grupos que lo conforman, y también el papel que el estado juega en el mismo, impulsando iniciativas concernientes a dicho ámbito. Se trata de iniciativas que pueden ser expresiones de intereses de clases y grupos, pero que pueden derivar del uso de los márgenes de autonomía que el estado habitualmente posee. Ya veremos que una estrategia conducente supone un papel relevante del estado, y por ende, cierto grado adecuado de autonomía que permita ejercerlo.

- un segundo aspecto de la cultura no material, que está constituido por las ideas y valores diversos de los sociopolíticos, que atañen a los más altos fines de la existencia humana. Son valores asociables a la reflexión filosófica, a la investigación científica, a la creación artística y a la meditación mística.

P@E: Llama la atención la importancia que se le atribuye a la fuerza inhibitoria de las influencias no sólo materiales sino también culturales extranjeras, porque siempre en América Latina se vio con mucha curiosidad y funcionó muy bien el intercambio de ideas, por ejemplo con Europa, que no parecieron inhibitorias, sino más bien disparadoras de preguntas y respuestas.

Sí, pero el desarrollo integral de la cultura es lo que se ve inhibido. Uno puede tener desarrollos parciales, que no llegan a truncarse decididamente, en algunos de los ámbitos de la cultura. Pero lo que sostiene Furtado es que el desarrollo de la totalidad se ve inhibido por falta de una identidad cultural, lo que tiene mucho que ver con la presencia de los grandes valores de la sociedad, especialmente los que son parte del tercero de los ámbitos considerados. Aunque también hubo muchas disputas en el segundo de los ámbitos, el socio-político, donde el contagio fue muy relativo, porque hubo largos períodos de dictadura.

Después de esto, lo que viene son los trabajos de Fernando Fajnzylber, que ve el proceso de industrialización latinoamericano como un proceso lleno de defectos; y propugna, entonces, una nueva industrialización, en la que haya una mayor competitividad y se impulse el desarrollo de una clase empresarial dinámica22. De allí sale el trabajo que da origen a la nueva postura de la CEPAL, denominado Transformación productiva con equidad, que pretende ser la concepción alternativa al enfoque neoliberal que tuvo fuerte vigencia en los años ‘9023.

Luego, cada dos años, en la CEPAL se publican informes en los que se toman aspectos de la transformación productiva con equidad que se van profundizando. En los años finales de la década del noventa y los primeros del nuevo siglo se trabaja mucho más sobre cuestiones macroeconómicas, que siempre habían sido poco elaboradas en la CEPAL. Los autores especialmente destacables de este período son Ricardo Ffrench-Davis y José Antonio Ocampo24.

P@E: ¿Durante los años ‘90 se pierde la idea de centro-periferia o sigue teniendo vigencia?

Yo creo que sigue teniendo vigencia. Lo que sucede es que se reconoce que las condiciones han cambiado, que hay una embestida liberal que no es conducente, como consecuencia, precisamente, del subempleo estructural, el atraso industrial, el atraso tecnológico, justamente en momentos en los que hay una revolución tecnológica. Es necesaria, entonces, una política que contemple a fondo estos tres ámbitos de problemas.

P@E: Pero no se habla más de planificación, sino más bien de ideas tales como el regionalismo abierto.

Lo que ocurre es que hay vaivenes. La CEPAL pretende montar una estrategia alternativa, pero eso dependerá fundamentalmente de la postura de quienes hayan trabajado acuciosamente en su diseño. Por ejemplo, en los trabajos sobre macroeconomía, durante la segunda mitad de los ‘90, se habla de una macroeconomía para países que tienen condiciones diferentes respecto a los países centrales, a ser orientada con criterios compatibles con el aumento sostenido de la producción. Al punto que se sostiene que una de las condiciones para que una macroeconomía sea exitosa es que exista ese crecimiento. Esta idea está vinculada a la concepción centro-periferia, a través de la necesidad de una “conducción deliberada” que la misma reconoce y sugiere.

P@E: Sin embargo, antes señalaba que el problema de los años ‘50 y ‘60 no era el crecimiento, sino que se crecía, pero mal.

En realidad, en los ‘50 se creció. Durante los últimos años de esta década y principios de los ‘60 se creció muy poco, surgiendo la idea de que existía una tendencia hacia el estancamiento, que Prebisch y Medina justifican por razones sociales -falta de clases capaces de volcar ahorros en esfuerzos productivos. Más tarde, Furtado, hacia mediados de los ‘60, elabora una teoría formalizada matemáticamente, donde intenta demostrar que hay una concentración del ingreso inevitable, que lleva inevitablemente al estancamiento25, a la que se opone -como ya se adelantó- el enfoque de los “estilos” de Pinto. Después, en Brasil, tienen expectativas de que se vuelva a crecer y, de hecho Brasil crece. En los ochenta sobreviene la crisis de México y un crecimiento muy bajo en toda la región.

P@E: El tema de la cooperación internacional: ¿cómo surge y cuándo surge?

Desde el principio.

P@E: ¿Y cuál es la vinculación? ¿Los países del centro deberían cooperar con los subdesarrollados por ser considerados los responsables de esta situación?

Yo creo que hay una concatenación coherente de ideas. Es decir, lo que sostiene Prebisch en sus primeros trabajos de los años ‘50, es que el centro copa la capacidad de industrializarse y, como no ayuda, no abre a la periferia esa capacidad. Eso es peor que si el centro colaborara con la periferia, apoyándola en materia de ahorro o de transmisión de tecnología, porque ello permitiría lo que podría llamarse “industrialización mancomunada”. O sea, los centros cederían ramas para que la periferia se industrializase, es decir, permitirían que la periferia exportase, además de bienes primarios, bienes manufacturados, lo que ofrecería, al mismo tiempo, la posibilidad de que el centro exportase aun más manufacturas a la periferia. La industrialización mancomunada, entonces, es una industrialización que conviene a las dos partes.

No se da, por un lado, porque la periferia no hace una política lúcida en esa dirección, identificando cuáles podrían ser las industrias que permitan exportar a los centros, y por otra, porque los centros se mantienen cerrados en muchos sectores, no contribuyen con ahorros, tal vez porque los centros tampoco vislumbran la posibilidad de un desenvolvimiento a nivel mundial más favorable para sí mismos, y para el sistema económico global (i.e., ese sistema único que Prebisch denominó “centro-periferia”).

P@E: Además, porque no hay una instancia de programación universal que sea capaz de capturar esta situación...

Claro, pero además, durante la posguerra, los recursos son principalmente para la reconstrucción. Las comisiones económicas que se forman en el ámbito de Naciones Unidas están principalmente dirigidas a las áreas que deben ser reconstruidas.

En este contexto, otro de los puntos que señala la CEPAL por aquellos años es que no se limite el desarrollo de productos con patentes. Se funda en el año 1967, en Francia, la Organización Mundial de la Propiedad Industrial (OMPI), con el objetivo de que se den facilidades en materia de patentes a los países de menor desarrollo.

Luego, desde el año 1989 en adelante, Estados Unidos decide tratar el tema de la propiedad intelectual en el marco de la GATT. Cuando en 1994 se crea la Organización Mundial de Comercio (OMC), logra impulsar un tipo de legislación sobre marcas, patentes y propiedad intelectual que es muy restrictivo, especialmente en el ámbito del uso de patentes. Aunque existe una cláusula que establece que los centros deberían ayudar a los países de menor desarrollo, esa ayuda es escasa, sobre todo en el ámbito antedicho. Pero esto sirve para ilustrar el enfoque de los países del centro, que piensan que el desarrollo de la periferia llega a partir de la adopción de los principios liberales, entre ellos, los establecidos para la propiedad intelectual.

P@E: ¿Existe por parte de América Latina una propuesta alternativa respecto a cómo debería ser la cooperación que permitiera avanzar en el terreno del desarrollo?

La pregunta es difícil. Me evoca a El regionalismo abierto de América Latina, que leí hace mucho, y que recuerdo como portador de una preocupación excesiva, tal vez “liberalizante”, con los vínculos de la región con el resto del mundo26. Me inclino a poner un gran énfasis en la cooperación al interior de la región -entre todos los países de la misma- tendiente a mejorar las condiciones industriales y productivas del conjunto. Y a acompañar esta elección con una geopolítica incisiva, que altere las condiciones de negociación de ese conjunto con los centros y otros países avanzados.

Yo creo que para esto habría una dificultad, asociada al hecho de que Brasil postula a ser parte de lo que hoy es el Grupo de los Ocho (G-8). En conexión con ello, pretende una ampliación del mercado hacia América del Sur, así como de sus relaciones geopolíticas propias. Al mismo tiempo, dispensa mantener una relación positiva con México, porque este país está muy ligado a Estados Unidos y, además, porque su gran tamaño pudiera debilitar la posición relativa brasileña. Esto parece venir inhibiendo a Brasil a hacer una política dirigida a América Latina en su conjunto.

Creo que la región tiene algunas cosas especiales, especificidades que la convierten en una región única. Es el único continente mestizo, racial y culturalmente. Y esto podría ser la base para incentivar, mediante una geopolítica mancomunada de toda el área, una negación de la barbarie que impregna al mundo de hoy, y en especial, una postura en que se asumiese una especie de liderazgo decidido y pertinaz en pro de la construcción de la paz mundial.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número especial, diciembre de 2008. Las notas al texto han sido elaboradas por los compiladores.

Nota del Coordinador Editorial: las siguientes notas han sido compiladas por el Coordinador Editorial con la colaboración del entrevistado.

1 Norberto González y David Pollock, “Del ortodoxo al conservador ilustrado: Raúl Prebisch en la Argentina, 1923-43”, en Desarrollo Económico, vol. 30, n. 120, enero-marzo, 1991.

2 Banco Central de la República Argentina, Memoria del Banco Central de la República Argentina, 1942, Buenos Aires, 1943; Id., La creación del Banco Central y la experiencia monetaria argentina entre los años 1935-1944, Buenos Aires, 1972.

3 Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas (www.un.org/spanish/aboutun/charter/index.htm).

4 Raúl Prebisch, “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”; su primera versión apareció en mayo de 1949, pero se lo cita de acuerdo con la publicada sin cambios en el Boletín Económico de la América Latina, vol. VII, n. 1, febrero de 1962, pp. 1-24; ver también R. Prebisch, “Interpretación del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949”, Serie del vigésimo quinto aniversario de la CEPAL, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 1973 (ed. orig. 1950).

5 CEPAL, Estudio preliminar sobre la técnica de la programación del desarrollo económico, E/CN.12/292, Santiago de Chile, 1953; Id., Introducción a la técnica de la programación, E/CN.12/363, México, Sede subregional de la CEPAL en México, 1955.

6 Juan Noyola, “Inflación y desarrollo económico en Chile y México”, en Panorama Económico, vol. 11, n. 170, julio de 1957.

7 Osvaldo Sunkel, “Un esquema general para el análisis de la inflación”, en Economía, n. 62, Santiago de Chile, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Chile, 1959.

8 R. Prebisch, “El falso dilema entre desarrollo económico y estabilidad monetaria”, en Boletín económico de América Latina, vol. 6, n. 1, marzo de 1961.

9 R. Prebisch, Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, México D.F., Fondo de Cultura Económica, 1963.

10 José Medina Echavarría, “Las condiciones sociales del desarrollo económico”, en Aspectos sociales del desarrollo económico, Santiago de Chile, Andrés Bello, 1965; Id., Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico, Buenos Aires, Solar/Hachette, 1964.

11 Andre Gunder Frank, “Capitalist development of underdevelopment in Brazil”, en Id., Capitalism and Underdevelopment in Latin America, New York, Monthly Review Press, 1967.

12 Mauro Rui Marini, Dialéctica de la dependencia, México D. F., Ediciones Era, 1973.

13 Theotonio Dos Santos, “El nuevo carácter de la dependencia”, en Cuaderno I, Santiago de Chile, 1968; Id., “The structure of dependence”, en American Economic Review, vol. 60, n. 2, 1970.

14 Régis Débray, Revolución en la revolución, La Habana, Casa de la Américas, 1967.

15 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003 (ed. orig. 1969).

16 F. H. Cardoso y E. Faletto, “Prefacio y post-scriptum”, en Ibidem.

17 F. H. Cardoso, “A questão da democracia”, en Debate & Critica, n. 3, julio de 1974.

18 Celso Furtado, “Desarrollo y estancamiento en América Latina: un enfoque estructuralista”, en Revista Desarrollo Económico, vol. 6, n. 22-23, julio-diciembre, 1966.

19 Anibal Pinto, “Notas sobre los estilos de desarrollo en América Latina”, en Revista de la CEPAL, n. 1, primer semestre, 1976.

20 José Serra y Maria da Conceição Tavares, “Más allá del estancamiento”, en Cincuenta años de pensamiento en la CEPAL: textos seleccionados, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe-Fondo de Cultura Económica, 1998; M. C. Tavares, “Problemas de industrialización avanzada en capitalismos tardíos y periféricos”, en Economía de América Latina, n. 6, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, primer semestre, 1981.

21 C. Furtado, Criatividade e dependência na civilizaçao industrial, Rio de Janeiro, Editorial Paz e Terra, 1978.

22 Fernando Fajnzylber, “Industrialización en América Latina: de la caja ‘negra’ al ‘casillero vacío’. Comparación de patrones contemporáneos de industrialización”, en Cuadernos de la CEPAL, n. 60, LC/G.1534/Rev.1-P, 1990.

23 CEPAL, Transformación productiva con equidad, serie Libros de la CEPAL, n. 61, LC/G.1540-P, Santiago de Chile, enero de 1990.

24 Ricardo Ffrench-Davis, Macroeconomía, comercio y finanzas para reformar las reformas en América Latina, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 1999; José Antonio Ocampo, “Políticas macroeconómicas para el crecimiento”, en Revista de la CEPAL, n. 60, 1996.

25 C. Furtado y Alfredo de Souza, “Los perfiles de la demanda y de la inversión”, en El trimestre económico, vol. 37, n. 147, julio-septiembre, 1970.

26 CEPAL, Regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica en servicio de la transformación productiva con equidad, serie Libros de la CEPAL, n. 39, LC/G.1701/Rev.1-P, Santiago de Chile, 1994.

Orígenes y vigencia del concepto centro-periferia*

diálogo entre Giorgio Alberti, Arturo O’Connell y José Paradiso

En este diálogo, tres intelectuales de Argentina e Italia confrontaron sus distintas interpretaciones relativas al contenido y a la vigencia del enfoque centro-periferia. Las reminiscencias autobiográficas de los participantes, que provienen de diversas disciplinas (ciencia política en lo que se refiere a Giorgio Alberti, sociología en el caso de José Paradiso y economía en el de Arturo O’Connell), revelan claramente la amplitud del impacto que dicho enfoque tuvo en más de una generación de intelectuales latinoamericanos y, de manera más selectiva, europeos. Sus palabras parecen aludir, aun de forma indirecta, a una vinculación entre la integración “hacia afuera”, es decir, entre países de América Latina y potencias coloniales (después de la independencia, hegemónicas), y la falta de integración “hacia adentro”, es decir, entre los mismos países de la región, brindando una original clave de lectura sobre las debilidades del regionalismo latinoamericano.

El diálogo que aquí reproducimos tuvo lugar en la sede de UniBo BA el 26 de agosto de 2008. Participaron en él su director, Giorgio Alberti, y dos destacados profesores del cuerpo docente argentino de la maestría que son, además, miembros del Comité Directivo de Puente@Europa, José Paradiso y Arturo O’Connell.

José Paradiso: Creo que cuando se habla de centro-periferia conviene diferenciar entre dos enfoques. De un lado, se puede hacer referencia a la configuración de un sistema mundial que determina un tipo particular de relación entre un centro y una periferia. En esta óptica, el fenómeno tiene que ver con el surgimiento del capitalismo, acompaña a toda su trayectoria aunque tomando distintas formas de acuerdo a las mutaciones del propio capitalismo que, como decía Fernand Braudel, sigue cambiando manteniéndose, al mismo tiempo, fiel a su esencia1. De otro lado, las categorías desarrolladas en los años de la inmediata postguerra, en particular en el contexto de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), como un esquema interpretativo del atraso económico y en conexión con el surgimiento de una rama específica de la economía focalizada en los temas del desarrollo.

De esta diferenciación derivo una hipótesis y una pregunta: si el fenómeno centro periferia es un componente de y esta inscripto en la lógica del capitalismo seguirá teniendo vigencia como modelo interpretativo en tanto el capitalismo siga en pie y no quedará desactualizado por cambios que, en última instancia, probablemente seguirán los ritmos de transformación del capitalismo.

El interrogante se refiere al lugar que Latinoamérica tuvo en la formulación del esquema centro-periferia, algo que algunos han considerado como una de las contribuciones más originales de la región al pensamiento económico y social. Es cierto que hubo componentes en las elaboraciones de Raúl Prebisch (el deterioro de los términos de intercambio, por ejemplo) que, en paralelo, se planteaban en otros lugares; por eso se suele hacer referencia a la visión Prebisch/Singer2 . Pero me parece que los estudiosos latinoamericanos, primero los economistas y más tarde los que provenían de otras disciplinas, en particular la sociología, lograron conformar una visión particular de los problemas asociados al atraso económico y, a partir de allí, plantearon alternativas de superación. Y pienso que existen una cantidad de razones históricas y culturales - que son las de las formas particulares con que países políticamente independientes se insertaron en los flujos mundiales- las que explican el lugar y el tiempo de la articulación de un esquema coherente.

Arturo O’Connell: Yo creo que esta dicotomía centro-periferia es una dicotomía viviente que ha tenido mucho que ver con las distintas disciplinas que se han ocupado del problema así, como también con las distintas corrientes políticas y mundos intelectuales que han abordado la cuestión. Desde una perspectiva económica, el primer punto que plantea Pepe [Paradiso] es el opuesto a la teoría más aceptada, más habitual, que es la teoría de la convergencia. La conclusión habitual entre los economistas -y acá saldrán a relucir seguramente muchas de nuestras especialidades disciplinarias- es que habrá convergencia entre todos los países del mundo. De alguna manera, el capital se va a ir desplazando hacia las zonas más atrasadas donde es más rentable y favorecerá así un desarrollo más rápido de esas zonas. De este modo, uno debería encontrar una convergencia entre todas las zonas del mundo hacia un cierto estándar de prosperidad, de desarrollo, como se lo llame, según el enfoque adoptado.

Frente a esto hay una realidad. Pepe sostiene que hasta ahora esto no se ha demostrado. Sin embargo, se han dado algunos fenómenos que nos demuestran que se ha ido ampliando el círculo de los países que empiezan a aproximarse y a acercarse a un nivel más avanzado de prosperidad, de desarrollo tecnológico, etc. -aunque siempre sea difícil definir qué es estar más avanzado.

Si miramos la revolución industrial desde un punto de vista histórico, a partir del desarrollo de Gran Bretaña, uno puede decir que en aquel momento [finales del siglo XVIII] Estados Unidos -aunque hay todo un debate al respecto- era también un país de la periferia (o más bien, durante una parte de este proceso, era directamente una colonia política). Japón claramente era la periferia, China era la periferia y, en gran medida, todavía lo es, aunque, a partir de una visión optimista respecto de lo que está pasando en China, uno pueda pensar que volverá a no ser periferia, como no lo fue durante mucho tiempo.

Entonces, se puede extraer una conclusión. Yo creo que hay algunos márgenes. O sea, que este proceso de prosperidad, de avance tecnológico, de avance cultural, ha tenido una cierta difusión, quizás restringida es cierto, pero no se ha tratado de un fenómeno sin difusión alguna. Es decir, no se quedó en Inglaterra, ni entre Inglaterra y Francia, ni entre Inglaterra y Estados Unidos, sino que hay casos notables, quizás el más flagrante y obvio sea el de Japón, un país que estaba en la total periferia a mediados del siglo XIX y que hoy en día sería difícil decir que no es un país avanzado, por más que tenga expresiones culturales que sean bien diferentes de las que prevalecen en los países que iniciaron la revolución industrial -teniendo, además, una fuerte interacción con estos países, que va desde los sistemas educativos a muchos otros ámbitos. Entonces, éste es el primer comentario frente a la idea que presenta Pepe, que aparentaría cristalizar la pertenencia a dos campos excluyentes, el del centro y el de la periferia.

En cuanto al esquema interpretativo del atraso económico, así lo designó Pepe, yo creo que es muy importante distinguir a qué nos referimos cuando hablamos de centro-periferia. Cuando bajamos sobre las cuestiones más específicas, por así decirlo, y ya no nos referimos a esta idea que representa la contracara de la teoría convergencia, yo creo importante recordar que esta dicotomía fue formulada en un momento determinado y que se focalizó en un tema muy preciso que, además, tiene gran importancia actualmente, ya que, de alguna manera, el círculo se cerró con un regreso en las últimas décadas a circunstancias parecidas a las de aquel momento.

Concretamente, Prebisch empieza a hablar de centro-periferia mucho antes de crearse la CEPAL e incorporarse él mismo a esta organización. En aquel primer momento, Prebisch se refiere exclusivamente al tema de los movimientos financieros y en ese contexto el centro era donde se originaban los movimientos financieros que determinaban el funcionamiento de todas aquellas economías que en los últimos años se dieron en llamar economías emergentes -y, en esto, sí tiene algo que ver, entonces, América Latina. Estas economías, claramente la Argentina de los años ‘20 y ‘30, que es donde Prebisch empieza a pensar en estos términos, eran economías abiertas a los movimientos financieros. No sólo tenían la voluntad de abrirse al mercado privado financiero internacional sino que tenían las condiciones para hacerlo, toda vez que los agentes de ese mercado se interesaban en ellas, cosa que no sucedía en el resto del mundo que hoy llamaríamos subdesarrollado (en aquella época se los llamaba países de producción primaria). Incluso, cuando uno mira las cifras de inversión extranjera directa, observa que, por ejemplo, había mucha más inversión extranjera de origen británico radicada en Argentina que en la India y que América Latina, no solamente para los EEUU, era el área receptora del más alto caudal de inversión extranjera a fines de los años ‘20.

Entonces, cuando Prebisch empieza a hablar de centro y periferia se refiere a economías para-globalizadas, economías de fines de los años ‘20 y comienzos de los años ‘30, que están tratando de reproducir lo que había sido la primera globalización, en particular, la globalización financiera de finales del siglo XIX y principios del siglo XX. Prebisch está preocupado con la situación de un pequeño número de países que, repito, ahora llamaríamos países emergentes. Pero no por todos, sino sólo por algunos de ellos, justamente los países latinoamericanos, cuyas economías viven dominadas no solamente por el deterioro de los términos de intercambio o la variación de los precios de los productos primarios (que afectan a todas las economías subdesarrolladas, caracterizadas por basarse en la exportación de productos primarios), sino por los vaivenes de la economía financiera que está dominada por uno, dos, y hasta cuatro centros financieros mundiales -el británico, básicamente, pero también Francia, en parte Alemania y, poco a poco, a principio del siglo XX, y ya muy marcadamente en los años ‘20, Estados Unidos.

Esta es una visión de centro-periferia que, en realidad, tiene una enorme validez actual como lo he señalado en un trabajo que escribí en ocasión de los cien años del nacimiento de Prebisch, donde examino su idea tan inicial y referida a la situación de esta pre-economía emergente que era la Argentina3. Su validez es particularmente relevante desde este punto de vista: las economías de estos países, que serán unos 40 entre los 120 o 130 países en desarrollo, subdesarrollados o atrasados, son economías que están profundamente afectadas por los acontecimientos que tienen lugar en los grandes centros financieros mundiales.

Ésta es, entonces, una primera visión muy específica de la perspectiva centro-periferia, desarrollada en una determinada época y que curiosamente durante treinta o cuarenta años, por lo menos, no tuvo vigencia porque desapareció el mercado privado financiero internacional, destruido, primero, por la crisis de los años treinta y, más tarde, por la guerra. Este mercado comenzaría a desarrollarse nuevamente en los ‘60 y, en particular en los ‘70, con la aparición de los llamados petrodólares y su reciclamiento, aunque no total, hacia los países en desarrollo. Aquí, una vez más (aunque podamos agregar a Costa de Marfil y a este primo lejano que hemos tenido por una colonización de igual matriz, que es Filipinas), la crisis de la deuda de los ‘80 es una crisis casi exclusivamente latinoamericana. Yo insisto sobre el hecho que la noción de centro-periferia emerge muy tempranamente (aunque con gran validez actual) y en referencia con una cuestión bien específica, por dos razones. Por un lado, porque está a la vista en los trabajos de Prebisch desde fines de los años 1920; por otro, porque, erróneamente, se piensa siempre en Prebisch como el Prebisch de la CEPAL.

Es recién allí donde Prebisch empieza a hablar de un tema más general (como ya lo mencionara, en los años de la inmediata posguerra la cuestión financiera había perdido importancia): el de las características de la estructura económica de un país subdesarrollado, ya no solo financiera, y empieza a proponer en este terreno más vasto una diferenciación entre los países de la periferia con respecto a los países del centro. En ese caso se refiere más claramente a la diferencia entre países industrializados y países de producción primaria.

Desarrolla entonces la teoría que sostiene que si los países de la periferia no se industrializan estarían condenados a una especie de crisis permanente, por la vía de la caída secular de sus términos de intercambio, o sea, de los precios relativos de los productos que exportan los países subdesarrollados y los productos que exportan los países industrializados, y, también, por la vía de la diferencia en el dinamismo de la demanda de estos productos. Ambas fuerzas hacen que un país cuyo comercio exterior viene caracterizado por exportaciones de productos primarios pero necesitado de importar productos industrializados -típico de los países subdesarrollados- se encuentre con un estrangulamiento en sus pagos externos ya que sus exportaciones crecerán más lentamente, en cantidad, que sus importaciones y, por añadidura, sus precios se deteriorarán con respecto a las primeras.

Prebisch -y sus colegas de la primera CEPAL- ofrecen hipótesis de diferente vertientes para explicar esos dos fenómenos, a saber, la lentitud relativa de la demanda de productos primarios con respecto a la de los productos industrializados y la tendencia secular a la caída en los precios de los primeros respecto a los segundos. Por supuesto, ambas circunstancias interactúan entre sí, a saber, un más lento crecimiento de la demanda de productos primarios no sólo tendría efectos sobre un más lento crecimiento de las cantidades exportadas con respecto a las importadas sino que, además, constituiría, de por sí, una fuerza que tendería a deprimir los precios de los productos primarios con respecto a los de los productos industrializados. Pero, reitero, sus explicaciones de ambos fenómenos se originan en circunstancias distintas aunque confluyan en sus efectos en la cuestión de la tendencia secular a la caída de los términos de intercambio.

En primer lugar, que el dinamismo de la demanda de productos industrializados sea mucho más alto que el de la demanda de los productos primarios se basa, a su vez, en dos hipótesis diferentes. Por un lado, ya de antiguo se conocía y se había estudiado estadísticamente que en relación con el crecimiento de los ingresos - lo que los economistas denominarían la elasticidad ingreso - los productos primarios, particularmente los alimenticios - se caracterizan por un comportamiento más lento que el de otros productos y servicios. Por el otro, Prebisch y la CEPAL de aquella primera época se apoyan en estudios efectuados, básicamente en EEUU y, en particular, en el momento crítico de la guerra, que apuntaban a que la industria moderna había sido capaz de incorporar una menor cantidad de productos primarios por unidad de producto suyo, ya sea por una mejora en la eficiencia de la utilización de aquellos o por su sustitución por sintéticos originados, por ejemplo, en la química.

En cuanto a la tendencia secular a la caída de los términos de intercambio entre productos primarios y productos industrializados, Prebisch y la primera CEPAL ofrecen una hipótesis de una gran envergadura adicional, a saber, que los aumentos de productividad derivados del progreso tecnológico en la fabricación de productos industrializados son acaparados en la forma de aumento de sus ingresos por quienes están involucrados en la producción de esos bienes (patrones, obreros y productores independientes) y no es transmitido en forma de reducción de precios hacia el resto, mientras que en el caso de los productos primarios el avance tecnológico, que además lo considera menor, no es retenido por los involucrados en la producción sino que se traduce en una reducción de precios. Este fenómeno, a su vez, lo adscribe a las diferentes condiciones de los mercados, los de productos industrializados - donde dista de predominar la competencia - y, los segundos, altamente dominados por la demanda frente a una multitud atomizada de productores independientes sin fuerza de mercado alguna.

Fenómenos de índole distinta que afectarían la demanda y la oferta convergerían a generar dificultades crónicas en los pagos externos y, por ende, en el crecimiento de los países subdesarrollados por la vía de una evolución desfavorable tanto de las cantidades como de los precios en su comercio exterior.

Es ante tal constatación que la CEPAL propone que la única salida que asegure el crecimiento es la industrialización, en una primera etapa, sustitutiva de algunas importaciones de productos manufacturados para, después, de adquirida una mayor experiencia industrial, pasar a modificar la composición de las exportaciones.

Poco tiempo después, y ahí comienzo a introducirme en un terreno disciplinario que no es estrictamente el mío, esta teoría de la CEPAL empieza a saltar los límites disciplinarios de la economía y se involucra con teorías sociológicas y sociopolíticas.

Por un lado, a la teoría de la necesaria industrialización se le añade una teoría de la modernización sociológica y política que acompañaría la modificación de la estructura económica. Pero, desde una vertiente contraria, aparecen críticas a lo que se podría denominar la “teoría del desarrollo” de la CEPAL que, además, retoman otra tradición que está presente desde mucho tiempo atrás, pero en su formulación más contemporánea, claramente desde el siglo XIX, que son las teorías sobre el imperialismo, muy ligadas a la cuestión económica y que son nuevamente asumidas en la América Latina de la segunda posguerra bajo diversas formas.

Creo que la teoría de la dependencia es una forma muy típica de la época de la Guerra Fría de hablar de aquello que les preocupaba a los autores y luchadores que se dedicaban al problema del imperialismo pero que formulado tradicionalmente aparecía como prohibido en estos años tan duros.

Se vuelve a discurrir sobre un problema que también está presente y que se va mezclando con las dos cuestiones, con la de la no convergencia de los países subdesarrollados hacia niveles similares de desarrollo que los de los países más avanzados y con la forma en que estos países más atrasados pueden salir del atraso económico, al introducir la preocupación sobre la estructura de poder en la que está involucrado el mundo económico pero que se manifiesta también en el mundo social y en el mundo político y el relacionamiento entre las estructuras internas y las externas.

Lo que quiero decir, en resumen, es que la dicotomía centro-periferia se va modificando en función de lo que va ocurriendo y que, paradójicamente, la idea original de Prebisch más circunscripta, más específica - la referida a centros y periferia en el contexto de la globalización financiera - , readquiere sólo en los años ‘90 una nueva validez. Es por eso que, en el trabajo sobre su pensamiento al que ya he hecho referencia, yo hablo del “retorno de la vulnerabilidad” que era el término que acuñó Prebisch y que vuelve de la mano de la globalización financiera, ya muy avanzada, de los años ‘90 y del hecho de que los países subdesarrollados pasaron nuevamente a ser, como dijo Stiglitz, pequeños botes de remo en mares agitados y procelosos, tal como es el mundo financiero internacional4.

Giorgio Alberti: Empezaría con una referencia personal, porque a través de ella tal vez pueda intervenir en el debate entre Pepe y Arturo. La referencia personal se remonta a mitad de los años ’60, cuando estaba estudiando en la Universidad de Cornell, Estados Unidos. En esos años, lo recuerdo muy bien, tomé un curso sobre geografía económica. Lo dictaba Tom Davis, un profesor extraordinariamente fascinante. La cosa interesante, para nuestra discusión, es que su curso se articulaba en torno a los conceptos de centro y periferia como núcleo metodológico central para dar cuenta de las múltiples relaciones y cambios en el juego de poder de las relaciones internacionales y del control que ciertos países, en forma cambiante, iban manteniendo en determinadas áreas de influencia. Seguramente debía haber tenido alguna vinculación con colegas latinoamericanos, porque era en aquel período el director del Center for Latin American Studies de la universidad. Como ya se dijo, fue durante esos años que se elaboró en la CEPAL, en Santiago de Chile, la teoría de la dependencia, que asignaba, aún bajo el signo de una metodología dialéctica, un rol central a la dinámica de contrapunto entre centro y periferia en el estudio sobre las relaciones entre América latina y el contexto internacional. Por otro lado, durante esos años en Cornell, en el departamento de sociología donde estudiaba, el paradigma dominante era el funcionalismo estructural, que proporcionaba la base conceptual de la teoría de la modernización. Creo que el libro que más estudié, y con el que más sufrí, fue El sistema social de Talcott Parsons5. Ese libro condicionó, a lo largo de algunos años, no sólo mi conocimiento sociológico, sino, y más importante, la metodología para el análisis de problemas empíricos. Así que cuando presenté al Center for Latin American Studies una propuesta para ir a estudiar a la sierra central del Perú, la formulé en términos parsonianos.

Entonces, por un lado, contaba con esta interpretación global del centro-periferia como clave para analizar la evolución y el cambio de las relaciones internacionales y, por otro lado, con el funcionalismo estructural y la teoría de la modernización de las sociedades, que planteaba, en modo muy simplificado, la visión de que Estados Unidos y los países occidentales constituían el polo ideal en el continuum entre tradición y modernidad y que los países tradicionales, al incorporar tecnología moderna, inversión de capital y emprender procesos de desarrollo económico, transformarían sus estructuras tradicionales y reproducirían el mismo patrón de desarrollo de los países centrales.

En agosto de 1967, viajé al Perú para llevar a cabo la investigación de campo que había diseñado conceptualmente y metodológicamente en Cornell. El contexto geográfico eran los Valles del Mantaro y de Yanamarca, en la sierra central, en un conjunto de comunidades campesinas que estaban experimentando distintos procesos de cambio social y económico y que, por lo tanto, proporcionaban una base empírica para explorar algunas hipótesis derivadas de la teoría de la modernización. Terminada la primer etapa de investigación en el valle del Mantaro, poblado por comunidades indígenas más avanzadas, me trasladé al cercano Valle de Yanamarca, donde, por conocimiento generalizado en la zona, supe que se encontraban comunidades indígenas más atrasadas. Después de algunas semanas de permanencia en este valle y después de haber realizado algunas entrevistas preliminares acerca de la situación social y económica de sus comunidades, me enteré de algo inesperado: hasta 1964 el Valle había estado dominado por un generalizado sistema de hacienda que dividía la población en dos grupos antagónicos, por una parte los hacendados propietarios de la tierra y por otra los peones que proporcionaban el trabajo, sin remuneración monetaria, recibiendo en cambio el usufructo de unas parcelas de tierra, en el territorio de la hacienda, que trabajaban para el sustentamiento suyo y de su familia. A partir de los primeros años 60’ se articuló una movilización campesina, con el apoyo de fuerzas políticas externas al Valle, que en pocos años expulsó a los hacendados de sus tierras y las convirtió en la base material para la constitución de comunidades indígenas. Es claro que la característica central de la relación patrón-peón en el período pre ‘64 era la dominación y la dependencia entre patrones y peones, así como que su articulación estaba enmarcada en intensos conflictos que se desarrollaron en aquellos años hasta la solución final con la victoria de los campesinos. La teoría de la modernización no me proporcionaba los instrumentos conceptuales y metodológicos más apropiados para dar cuenta del cambio de la situación de peón a una de campesino, miembro de una comunidad dueña de la tierra. Me limité entonces a recoger con enfoque antropológico el relato de los acontecimientos en múltiples reuniones que mantuve colectivamente con los ex peones, que habían directamente participado en la organización de los movimientos campesinos y en la lucha contra los hacendados.

Regresé a los Estados Unidos, escribí mi tesis en el verano del ‘68, ya con una orientación crítica de la versión más simplista de la teoría de la modernización, apelando a Max Weber para entender el problema de los movimientos carismáticos en el contexto de sociedades tradicionales y a Peter Blau como teórico de las relaciones de poder y su cambio. En los primeros días de octubre de 1968, regresé al Perú para incorporarme al Instituto de Estudios Peruanos (IEP) en un programa conjunto de la Universidad de Cornell. En la primera semana de mi estadía en Lima, dos hechos significativos tuvieron gran impacto en mi formación intelectual y me hicieron redescubrir el abordaje metodológico basado en los conceptos de centro y periferia. En primer lugar, el 3 de octubre, las fuerzas armadas del Perú llevaron a cabo un golpe de estado que fue definido, por los mismos militares, como anti-imperialista y anti-oligárquico. En segundo lugar, el IEP organizó un encuentro, bajo el auspicio de Centro Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), en el cual se reunieron los principales estudiosos latinoamericanos de la problemática del desarrollo.

Fue para mí un evento extraordinario poder escuchar a Cardoso, Faletto, Pinto, Ferrer, Sunkel y muchos otros debatir sobre la teoría de la dependencia. Fue en el contexto de esta teoría que redescubrí la importancia de los conceptos centro-periferia y, sobre todo, el método dialéctico que servía para investigar situaciones concretas de interacción, tensión, conflictos, estrategias y alianzas entre actores internos y externos, que hacía poroso el límite entre estos dos planos de interacción. La posterior publicación del libro Dependencia y Desarrollo en América Latina en 1969 marcó un punto de quiebre en los estudios acerca del desarrollo: un pensamiento y una teoría latinoamericana desplazaron a otros enfoques y, a lo largo de una década, se difundieron en el mundo, incluyendo a Estados Unidos, para convertirse en el paradigma dominante en los estudios del desarrollo.

En cuanto a mi evolución intelectual, los debates cotidianos en el IEP y los estudios empíricos sobre la reformas militares, me ofrecieron la oportunidad para usar el enfoque dependentista para entender cómo la penetración en América Latina de las empresas multinacionales que producían para los mercados internos de la región había promovido nuevas alianzas y articulaciones entre intereses externos y grupos y clases internas provocando significativos cambios en las relaciones de poder y en las políticas económicas a favor de la industrialización sustitutiva de importaciones. Fue así que Julio Cotler, amigo y colega del IEP, definió al gobierno militar de Juan Velazco Alvarado en términos de “populismo militar”.

El enfoque de la teoría de la dependencia fue también particularmente útil para articular procesos micro y macro. Por ejemplo, era claro que los movimientos campesinos que había estudiado el año anterior estaban directamente condicionados por la pérdida del poder provincial de los hacendados, que a su vez ya no podían contar con el apoyo de gobiernos amigos en la capital, mientras que la movilización campesina se entroncaba con movimientos políticos nacionales, como el provocado por la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA)6. Estos cambios en las relaciones externas a la hacienda habían modificado los recursos de poder de hacendados y peones, perjudicando a los primeros y favoreciendo a los segundos. A su vez, esta dinámica de cambio estaba asociada a un nuevo modo de articulación entre los grupos de poder interno, el estado y los actores externos. Un hecho significativo que no hay que olvidar es que la teoría de la dependencia surgió cuando América Latina estaba dominada por los nuevos autoritarismos de los años ‘60 y ‘70.

El punto esencial de la teoría de la dependencia es que usaba los términos de centro y periferia no en forma mecanicista -lo que Cardoso llamaba “el marxismo vulgar”, en el sentido que el poder del centro se manifestaba a través de decisiones políticas y económicas en la periferia, sobredeterminando su situación de subdesarrollo-, sino que aplicando una metodología dialéctica, atenta a las condiciones, tensiones y posibilidades de adopción de políticas no enteramente determinadas por los actores del centro. Intentaba deconstruir las dinámicas concretas de las relaciones entre grupos y clases, tanto a nivel externo como internos, sin considerarlas como variables separadas y observando estrategias, alianzas y oposiciones entre grupos y clases a través de la significativa mediación del estado. El particular momento histórico que vivía América Latina a partir de mediados de los años ‘60, hizo que otros enfoques, en particular la teoría de Andre Gunder Frank y otros intelectuales marxistas, tanto latinoamericanos como de otros países, alcanzaran gran notoriedad con la teoría del “desarrollo del subdesarrollo”, según la cual América Latina, dadas las condiciones del desarrollo capitalista de aquellos años, no tenía alternativa afuera de una ruptura revolucionaria que determinara la salida del desarrollo capitalista y adoptara un camino revolucionario hacia el socialismo. El hecho de que Gunder Frank publicara en ingles sus escritos mucho antes de los teóricos de la dependencia no solo determinó la temprana acogida de su teoría, sino que a la misma teoría de la dependencia se le consideraba como una versión “reformista” del planteo revolucionario de Gunder Frank.

Cardoso criticó muy duramente esa visión. Tanto es así, que pasó del análisis del desarrollo y la dependencia a la idea de “desarrollo dependiente asociado”7. Es decir, incorporando a la dimensión económica las dimensiones políticas e ideológicas recuperó la visión gramsciana de la importancia de la hegemonía, de las alianzas políticas, de la interpenetración de los factores externos e internos. Denunció la forma mecanicista del enfoque de Gunder Frank que, desde el punto de vista de la acción política, constituyó una fuerza aún mayor de las proposiciones de Cardoso y Faletto. Porque, efectivamente, los grupos que más participaron en la acción política revolucionaria de esos años obtenían de Gunder Frank las bases teóricas para promover la revolución.

Cardoso nunca propuso una estrategia política que pudiera llevar a la violencia, la revolución, etc. Más bien, en el artículo “The consumption of dependence theory in the United States”8, formula una crítica devastadora a la teoría de Gunder Frank y empieza a hablar, desde la teoría de la dependencia, de las posibilidades que se pueden dar a través de una acción política en contextos liberados del autoritarismo.

Creo que estas ideas marcan un momento importante en la evolución del pensamiento latinoamericano que hacia mitad de los años ‘70 va “descubriendo” la problemática de la democracia. En efecto, durante los años ‘60 no se hablaba de democracia. No se la consideraba importante. El binomio, en cuanto a acción, era reforma o revolución. El caso del militarismo peruano de los ‘60 es un buen ejemplo. En el golpe de 1968, hay un primer momento en el que prevalece el desconcierto, las corridas de siempre, la toma del poder, etc. Pero, en el giro de una semana, cuando el gobierno de las fuerzas armadas de Perú hizo una serie de reformas extraordinarias, como por ejemplo, expulsar del país a la International Petroleum Company o anunciar la reforma agraria -que avanzó de forma muy radical en 1969- hubo muchos intelectuales de izquierda que se unieron al proceso de cambio, a pesar de que se trataba de un gobierno militar, es decir: no importaba que fuera militar. Lo que contaba era su postura y su acción anti-imperialista y anti-oligárquica. Ese binomio, imperialismo-oligarquía, se podía encontrar en una fase del desarrollo latinoamericano descrita en el libro Dependencia y Desarrollo en América Latina.

De manera que, para regresar al concepto centro-periferia, considero que fue un concepto interpretativo de la evolución de la relación entre países, algo extremadamente importante para una determinada etapa histórica. Pero creo que hoy, con la globalización, se mezclan mucho las cosas y valdría la pena recuperar, en este sentido, a uno de los autores más importantes del enfoque dependentista, el economista Osvaldo Sunkel, cuando ya en los años ’70 avanzaba la idea de que el mundo desarrollado y el subdesarrollado se entremezclaban. Es decir, el desarrollo y el subdesarrollo convivían en el ámbito de los mismos territorios nacionales, algo parecido a lo que dice Guillermo O’Donnell en su teoría sobre la democracia, donde habla de la heterogeneidad variable que presentan todos los países del mundo en cuanto a la presencia eficaz del estado en los respectivos territorios nacionales, dibujando con colores distintos su relativa presencia o ausencia9. Por ejemplo, el corazón financiero industrial de San Pablo presenta todas las características de país desarrollado, así como el centro de Nueva York. Pero en ambas ciudades, en medida variable, hay zonas donde la presencia del estado es casi ausente, en una situación típica de subdesarrollo. En este sentido, concuerdo con Arturo cuando dice que en la actualidad es mucho más difícil caracterizar el centro.

Considero que estamos en una fase de transición. Basta mirar, por ejemplo, lo que ha ocurrido en China con los Juegos Olímpicos. Manifestaciones impresionantes que hace 20 años hubieran sido inimaginables y que podrían haber caracterizado los Juegos Olímpicos de alguno de los países más desarrollados del mundo, en términos tecnológicos, de información, de comunicación, etc. Desafortunadamente, esta modernización económica e intenso desarrollo capitalista se sustenta en un sistema político todavía cerrado y de corte autoritario con escasa atención a los derechos humanos. Pero tenemos también el fenómeno de India. Y en América Latina está emergiendo un fuerte proceso de diferenciación entre los distintos los países de la región.

De manera que no sólo hay una pluralización de centros emergentes, sino que se presentan situaciones críticas en el así llamado centro que empiezan a llamar la atención hasta de especuladores financieros como George Soros, que en una entrevista publicada en La Nación admite que es un especulador, que ha hecho mucha plata especulando, pero señala a la vez que si el capitalismo sigue sin darse algunas reglas se va a autodestruir10. Entonces, creo que están emergiendo desde la naturaleza de las cosas algunas condiciones de fondo que probablemente demanden la elaboración de algunas reglas o instituciones supranacionales. Esto se relaciona con varias cuestiones que empiezan a sentar las bases para un futuro, ojalá ocurra pronto, donde algunos problemas ya no se plantean como problemas de países específicos, sino como problemas universales, de la humanidad. Es así entonces que los temas de derechos humanos, medioambiente, pobreza y hasta la emergencia de lo que algunos autores llaman “la sociedad civil internacional” manifiestan una revolución cultural antes que económica y política, extremadamente importante.

¿Qué va a nacer de todo esto? Francamente, no lo sé. ¿Cuál va a ser el futuro de las relaciones entre las potencias emergentes y las viejas potencias, que están cayendo a una velocidad que no hubiera imaginado posible hace algunos años? Tampoco lo sé. Pero creo que en este momento la validez heurística de la copla de conceptos -que para mí fueron sobre todo de carácter metodológico- es un poco menor. Como decía Cardoso, estos conceptos tienen que servir para el estudio de situaciones concretas de dependencia, no para determinar con un método lógico-deductivo qué es lo que va a pasar en la periferia. Porque lo que va a pasar en los países resulta del juego de las fuerzas políticas internas y externas y sobre todo de la capacidad de cada país de leer correctamente la tendencia del contexto global, adoptar apropiadas políticas económicas, aumentando su competitividad para lograr una inserción más favorable en el nuevo contexto global. Es decir, la globalización tiene una doble cara, por una parte, vuelve dependientes a todos los países de ella, por otra, abre perspectivas de desarrollo que resultaban más difíciles décadas atrás.

Paradiso: Como señalaba Arturo al inicio de su comentario, en el abordaje de cada uno de nosotros se nota claramente la impronta disciplinaria. Si bien el hecho de trabajar muchos años en el Consejo Nacional de Desarrollo, el organismo que en nuestro país se encargaba de la planificación, me permitió hacer muchas lecturas sobre el tema, mi perspectiva siempre fue la de la sociología. A diferencia de Giorgio, tempranamente y merced a los textos de Charles Wright Mills11, quedé inmunizado contra la visión estructural funcionalista; por el contrario, sentí una particular inclinación hacia la perspectiva de la sociología del conocimiento tal como la elaborara inicialmente Karl Mannheim12.

Y de ahí surgió la inclinación hacia la historia de las ideas y los contextos en las que éstas se formulan y prosperan, tendencia que con el correr del tiempo se fortalece en mí desplazando otros centros de atención y en esa perspectiva coloco la pregunta sobre el peso de la experiencia latinoamericana en las representaciones sobre el centro y la periferia.

Ahora bien, cada vez me atrae más pensar en la perifericidad como un concepto que abarca mucho más que la dimensión económica: el mismo evoca una compleja trama de relaciones de poder, construcciones culturales, ideas y sistemas de creencias, de asimilaciones, adaptaciones, rechazos o resistencias. Los intercambios entre el centro y la periferia incluyen todos estos aspectos. Por lo demás, y volviendo a algunos de los puntos señalados por Arturo en relación con los orígenes del capitalismo, sabemos bien que su historia larga registra dos grandes grupos de interrogantes. En primer lugar ¿Por qué surgió donde lo hizo? ¿Qué conjunto de circunstancias convergieron para localizarlo en la península occidental de la masa euroasiática y para que a una configuración policéntrica le sucediera una jerárquica? En segundo lugar, ¿por qué algunas regiones que fueron periferia pudieron salir de esa posición pasando “a las filas del centro”? Recuerdo en relación a este último tema que es, en algún sentido, el que más nos interesa aquí, un libro del uruguayo Carlos Real de Azua denominado El clivaje mundial eurocentro-periferia y las áreas exceptuadas13, cuyo propósito fundamental era examinar las determinantes de lo que él denominaba de “escape” o “desamarre” a la condición común en que cayó en el plazo de trescientos años todo el mundo ajeno al ámbito pionero del norte y oeste de Europa.

En algún momento, más específicamente desde la segunda mitad de los años ‘60 hasta la mitad de la década siguiente, predominó en América Latina la idea de que no había desarrollo posible dentro de los marcos del capitalismo. Fueron los tiempos en que ganaba adeptos los argumentos de Andre Gunder Frank sobre el desarrollo del subdesarrollo14 o la famosa teoría de la dependencia -otro aporte original de la región al pensamiento social y económico15. Como señalaba Giorgio, ambas tenían profundas repercusiones políticas. En la estela del proceso cubano colisionaban las posturas reformistas y revolucionarias y aquellas tesis nutrían a la militancia política y a las opciones armadas. No se trataba de hacer la transformación democrático burguesa como sostenía aún la izquierda reformista. No había desarrollo sin revolución y sin socialismo.

También aquí un recuerdo personal. Por entonces estudiaba sociología y discutía con los compañeros -en el mítico café Coto en Viamonte casi esquina Florida16- si “América Latina era feudal o capitalista”. Si lo segundo, no había desarrollo sin socialismo y no había socialismo sin revolución. Uno de los participantes de estas discusiones, entusiasta defensor de esta posición, dejo de concurrir a tales encuentros y sólo volvimos a saber de él para enterarnos que había muerto en una de las acciones guerrilleras del norte del país.

Mientras tanto, la CEPAL seguía ajustando sus planteos, cercanos a las perspectivas reformistas. En el primer tramo de los ’70, una de sus figuras más representativas, el economista chileno Aníbal Pinto, publicó un estudio titulado La relación centro-periferia veinte años después17 en el que analizaba el contexto histórico en que surgiera el modelo y sus rasgos sobresalientes; concluía señalando que el sistema mantenía su vigencia aunque con importantes modificaciones en sus formas y modos de funcionamiento. Obviamente a partir de la segunda mitad de esa década, en gran medida por el impacto de los shocks petroleros, las cosas fueron cambiando aunque se puso de moda la mención a la relación norte-sur (en definitiva una fórmula que seguía con algunas variantes el perfil de centro-periferia) y se mantenían los reclamos a favor de un “nuevo orden económico internacional” más equitativo. El nuevo orden llegó, pero por cierto sus términos se ubicarían en el opuesto de las reivindicaciones desarrollistas de la periferia.

Volviendo a la cuestión del “carácter latinoamericano” del enfoque, Arturo, que conoce la trayectoria de Prebisch mucho más que yo, evoca los antecedentes de un pensamiento que remonta al período anterior a la guerra. Me parece que allí podemos encontrar indirectamente una evidencia de las singularidades de la región. Después de ciento cincuenta años de vida independiente, las sociedades latinoamericanas seguían lidiando con los problemas derivados de un consistente progreso material. Con más o con menos, cada uno de los países se habían integrado al mercado mundial en la “onda globalizadora” de fines del siglo XIX y principios del XX, pero distintas circunstancias externas (la Gran Guerra primero y la Gran Crisis después) pusieron en evidencia las vulnerabilidades de la forma “primario exportadora” y ello terminó alentando la búsqueda de nuevas fórmulas. Dicho sea de paso, vulnerabilidad y sensibilidad son dos conceptos empleados por algunos teóricos de las relaciones internacionales que me parecen útiles para describir realidades de la región 18. En definitiva, simplificando las cosas, diría que las “originalidades” latinoamericanas -las representaciones centro-periferia y las conceptualizaciones acerca de la dependencia- surgieron de dos desencantos: el de las realidades del subdesarrollo después de un largo trecho de vida formalmente independiente y el de la frustración de las expectativas transformadoras -despegue hacia el desarrollo- de los primeros años sesenta.

Puente@Europa: Arturo, vamos a hablar un poco de la vigencia, dando por entendido que cada uno tiene su propia visión sobre cómo funciona y cuáles son los rasgos más importantes de la dicotomía centro-periferia.

O’Connell: La vigencia tiene muchísimo más que ver con este caleidoscopio. Esta dicotomía centro-periferia, que es una invención a partir de dos o tres temas específicos, al mismo tiempo, uno la puede empezar a emparentar con las teorías del imperialismo, a la que después se le agrega la teoría de la dependencia y así sigue.

La teoría de la dependencia en su primera versión hace referencia a la condición especial en la cual están ubicados todos los países que están abiertos a la economía privada internacional y que no son los centros de emisión y absorción de los grandes movimientos financieros. Esa condición se ha reiterado y ha generado las situaciones que hemos conocido en los últimos diez años, con un vuelco, que no sé si tan paradójico, de que en este momento la crisis financiera es, en realidad, una crisis de los países desarrollados que está golpeando mucho menos a los países en desarrollo, sobre todo a aquellos menos dependientes de la llegada de corrientes de préstamos internacionales. Entonces, para mí, esa idea tiene una enorme vigencia pero, de vuelta, tomada sola, es una cosa que ni siquiera comienza a agotar lo que es necesario como aparato analítico para entender lo que está pasando en el mundo y, específicamente, con los países que están en esta condición.

Hay quien dice que Prebisch plagió a un autor rumano, Mihail Manoilescu 19. A mí siempre me interesó muchísimo algo que tiene que ver con esto de la convergencia y la no convergencia, que es cómo se expande la revolución industrial. Hay países de Europa que lograron incorporar la revolución industrial a partir de situaciones más graves o al menos tan graves como las situaciones de los países que hoy son periféricos, tal como ha sido el caso de los países escandinavos. Cuando uno recuerda que de Noruega y de Suecia, entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, emigró la mitad de la población, muerta de hambre, y uno ve que hoy en día son los países con ingreso por habitante más alto del planeta y con condiciones de desarrollo humano -tal como ha quedado consagrado el término- muy altas, queda por explicar cómo esos países lograron salir de la “periferia”, en un sentido un poco elemental del término, en términos de prosperidad. Pero éste no ha sido el caso de los países de la cuenca del Danubio: Rumania o Hungría, por ejemplo, que continúan siendo periféricos.

Por otra parte, en los ‘70 surgió un tema que ha vuelto a ponerse sobre el tapete. Por aquel entonces, se lo llamaba de-linking, es decir, que lo que tenían que hacer los países periféricos era aislarse de la economía mundial ya que su conexión con ella sólo le generaba consecuencias adversas. Justamente, la idea es que cuanto más integrados estaban en la economía mundial, peor les iba a ir. Y hoy existe la idea del de-coupling, que explicaría algo que suena un poco extraño: cómo es que ante una crisis financiera descomunal, la más grave, por lo menos desde la segunda guerra mundial -no dicho por mí ni por los comentaristas particularmente críticos, sino por quienes participaron de la reunión de Jackson Hole entre los banqueros centrales más importantes del mundo20-, los países periféricos (vamos a usar la palabra que venimos usando hoy) han sido relativamente poco afectados. Y hay un debate sobre si este de-coupling es cierto o no.

Entonces, respecto a la vigencia, he apuntado a un tema, el de globalización financiera, que no es más que una de las caras de este caleidoscopio o prisma tan rico donde entran distintas vertientes. Yo, por ejemplo, siempre fui muy crítico de la teoría de la dependencia, que es otra de sus caras. Consideraba que era una hipertrofia -tuve un debate muy acérrimo con Alain Touraine al respecto- que tenía mucho que ver con la cosa latinoamericana y, quizás, un contagio folklorístico por parte de los colegas de Estados Unidos y de Europa que los llevaba a enamorarse de esta América Latina, además afectada por la revolución cubana. Porque, desde mi punto de vista, en el proceso de globalización internacional todos los países terminan siendo dependientes, en el sentido de que no son capaces de controlar por sí solos, a dónde van sus cosas. Hoy en día, y desde hace ya bastante tiempo, Estados Unidos es también un país dependiente. Como consecuencia yo he adquirido una hipótesis, un poco peculiar: el florecimiento de la idea de globalización tiene mucho que ver con que Estados Unidos, emisor cultural por excelencia, se empezó a dar cuenta de que era un país dependiente, de que había un proceso que se había vuelto tan complejo que hacía que, sobre cosas tan banales como su política monetaria, para entrar en temas de mi especialidad, no pudiera decidir por sí solo. Y que así había un montón de cosas en las que ya no había una situación en la cual pudiera tener una autonomía en el desarrollo de su propia política.

La otra cuestión que, por su énfasis, estuvo metida en el tema centro-periferia durante la era de la CEPAL, es qué pasaba con las materias primas, que seguían una dinámica peculiar que se remonta a tiempos anteriores al capitalismo. Durante un largo período, el tema del acceso a ciertas materias primas constituyó un tema muy importante y por lo menos hasta los años ‘20 del siglo pasado era un tema decisivo. La lucha por apoderarse de recursos petroleros, del caucho, de una serie de materias primas fue muy importante y alimentó a estos primos hermanos de la visión centro-periferia que fueron las varias teorías sobre el imperialismo, que, por cierto, no tienen mucho que ver con el marxismo.

Siempre digo que una lectura del panfleto de Lenin sobre el imperialismo muestra que allí se define imperialismo como una relación entre los países más desarrollados, no como una relación entre países desarrollados y países atrasados21. El término es muy equívoco. Para Lenin, el imperialismo es la competencia entre países desarrollados dominados por los monopolios. Es un problema de la competencia entre países donde el capital se ha monopolizado y que genera conflictos muy graves. Esto lo retoma Stalin, durante la segunda posguerra mundial, al decir que va a haber un gran conflicto entre países capitalistas.

En este prisma complejo, donde tenemos centro-periferia, imperialismo, dependencia, de-linking, encontramos el tema de las materias primas que vuelve a tener vigencia -y aquí trato de responder un poco la pregunta. O sea, quizás por la cara contraria, la preocupación que entre los primeros autores, los primeros protagonistas de la visión centro-periferia, había sido que el acceso a los recursos era un tema perdido, pasaba ahora a ser un tema que no tenía ya más importancia como consecuencia de la sustitución tecnológica de las materias primas y la abundancia de alimentos, lo que tenía consecuencias muy graves para estos países que se ocupaban de producir estas cosas.

Bueno, este tema ha vuelto a ponerse sobre la mesa. Hoy en día estamos de vuelta en un mundo en el cual la búsqueda del acceso y control de los recursos primarios, una vez más, es decisivo. Y esto uno lo puede interpretar en el marco de la visión centro-periferia, pero como contracara de lo que pensaban en la era CEPAL y también en la era previa a la CEPAL de Prebisch. Porque ya ahí se puede ver en su producción de fines de los ‘20 y principios de los ‘30, la conclusión de que el mercado para los productos primarios -en primer lugar, para los productos agrícolas, que era lo que exportaba Argentina- era un mercado que se volvía superabundante y que no alimentaba mayores esperanzas de que pudiera ser una palanca para el desarrollo de los países periféricos.

Entonces, hay una vigencia un tanto contradictoria. En el tema financiero, en realidad, hay una vigencia complejísima. ¿Qué es lo que ha ocurrido en estos últimos diez años? Ha ocurrido que los exportadores de capital son los países periféricos y el gran importador de capital es Estados Unidos. A raíz de lo que está ocurriendo este último año hay una abundante literatura que vuelve la atención sobre una cosa que había perdido relevancia: las crisis financieras que tuvieron los países desarrollados en estos últimos treinta años, en los últimos cientocincuenta años, etc. Ahora, se reconoce más claramente que estas crisis no son una característica sólo de los países periféricos. Tenemos esta paradoja: de repente, parece como si fuera al revés, sigue siendo un hecho que lo que ocurre en el mercado financiero internacional está dominado por lo que ocurre en algunos grandes centros, en particular en Estados Unidos en este momento, pero sus consecuencias y sus relaciones con lo que pasa en los países periféricos son un poco distintos y dan lugar a una serie de preguntas, a una fértil investigación.

P@E: Parece que más allá de la vigencia pasamos a hablar de los conceptos. ¿Cómo se redefine el contenido de los conceptos? ¿Qué quiere decir centro, por ejemplo, en estos momentos? ¿Tiene que ver con el acceso a las materias primas o no?

Alberti: Comparto parcialmente la visión que he escuchado y creo que lo que es clave ahora no es tanto el par de conceptos centro-periferia que, para contestar a la pregunta, creo que ya no nos sirve como lo ha hecho en una determinada etapa histórica. En cuanto a la crítica de Arturo a la teoría de la dependencia, no estoy tan de acuerdo. Creo que esta teoría, para un determinado período histórico, fue una teoría riquísima. Es decir, tu podías seguir efectivamente lo que ocurría en determinados países trazando las relaciones de dependencia y de articulación de factores internos y externos y explicar exactamente por qué, por ejemplo, en las haciendas azucareras del norte del Perú, tecnológicamente avanzadas y en parte dependientes de capital extranjero, ocurrían ciertos fenómenos de movilización, conflicto y cambio estructural, mientras que en otras zonas del país, más atrasadas, no pasaba nada.

Dicho esto, creo que Arturo dio en el blanco. Es decir, lo que creo que se re-propone hoy, con toda la fuerza que siempre ha tenido para el concepto de poder, es la cuestión del acceso a recursos. Es decir, creo que hoy tenemos que plantearnos otra vez a nivel local, nacional y global cuáles son los factores que determinan las relaciones de poder. Tenemos que conceptualizar, como ya lo han hecho algunos grandes teóricos del pasado, el poder como una relación, una relación asimétrica. Entonces, creo que la pregunta fundamental hoy es, recuperando la problemática de las relaciones de poder: ¿cómo se construye el poder? ¿Cómo se destruye el poder? Porque puedes tener acceso a ciertos recursos que en un determinado momento tienen una gran demanda, eso te da gran poder. Pero, si esos mismos recursos no tienen ya la demanda que tenían antes, tu poder respecto a otros va a disminuir.

Creo que hoy ya no hay un centro, sino que hay centros en decadencia y áreas dentro de los centros que tienen mayor posibilidad real de relacionarse con otras áreas de otros países. Es decir, la situación es extremadamente compleja. Entonces, lo que creo que hay que hacer es redefinir la problemática del poder, de los actores, de los recursos que controlan estos actores y de cómo estos recursos pueden ser monopolizados o puestos en unos mercados donde hay una pluralidad de competidores. Pero eso puede ocurrir en el nivel económico, en el nivel político, en el nivel ideológico, en el nivel de la cultura. Hay que repensar la idea de centro-periferia tratando de reformular el concepto, recuperando y poniendo otra vez en el foco del debate el problema de las relaciones de poder y de los actores, en un mundo cada vez más complejo, más interdependiente. Esto a pesar de la teoría del de-coupling, porque tarde o temprano, aun los países que se han de-coupled tienen que participar, porque no hay ningún país que pueda ser completamente autónomo.

A mediano o largo plazo, o quizás ahora mismo -Arturo seguramente pueda decir sobre esto algo más preciso de lo que pueda aportar yo- hay una situación de interdependencia con asimetrías extraordinarias y con muchos más actores que participan. Además, en el conjunto de las relaciones de poder a nivel local, nacional y global hay amplios sectores de poblaciones que permanecen sin recursos. Entonces, esas poblaciones que no tienen recursos están aplazadas por un mundo que respeta solamente a los actores que tienen recursos para poner en la mesa, intercambiarlos, obtener ventajas, negociarlos. Por eso creo que el problema de las integraciones regionales o subregionales en las relaciones de poder es tan importante. ¿Quién se permite no hacer un intento de expandir su radio de acción por medio de una integración regional? Países que son continentes como China, que ya ha hecho su integración.

Paradiso: Si es válida la interpretación que asocia periferidad a la trayectoria y naturaleza del capitalismo no veo porque habría de perder vigencia el esquema. Lo que seguramente han cambiado, son los términos en que se expresó y se lo analizó en un lugar y en un momento del ciclo contemporáneo. Cambios en el centro, cambios en la periferia -incluidas “desperiferizaciones” relativas- solo demandarían actualizaciones y reformulaciones secundarias.

Alberti: ¿Es un problema de los conceptos o es un problema de las realidades cambiantes que se analizan con esos conceptos? Si uno dice que cada etapa del capitalismo tiene un centro y una periferia, puede utilizar el mismo aparato metodológico para estudiar las diferentes etapas. Ahora, yo no creo eso. Yo creo más bien que la realidad ha cambiado y esto impone desarrollar conceptos que te puedan ayudar a comprender esa realidad. Los mismos conceptos de centro y periferia estaban ajustados a un mundo que era más simple, con menos diferenciación de actores que participaban en la mesa de la repartición de los recursos y de la torta mundial.

Además, si hacemos un ejercicio comparativo entre las condiciones del desarrollo en los años ‘60 y en los ‘90, nos encontramos con diferencias sustanciales. El capitalismo mundial se ha vuelto mucho más complejo. La globalización plantea nuevos desafíos, amenazas, pero también oportunidades. Con la reformas estructurales de las economías, la revolución en la tecnología de la información y la comunicación, la aparición de nuevos global players, etc., aparece un hecho novedoso. Como decía Arturo, todos los países, en forma variable, son dependientes del contexto global, pero al mismo tiempo ha aumentado la posibilidad de una inserción más ventajosa en el mercado internacional si se adoptan las políticas adecuadas, si los gobernantes saben leer las tendencias de los mercados y si las empresas desarrollan la competitividad necesaria para enfrentarse al mundo global.

En los años ‘60, el desarrollo dependiente, por su naturaleza, estaba distorsionado. Hoy han cobrado gran importancia las condiciones internas para determinar el modo de inserción en el mercado global.

Paradiso: Nosotros asociamos centro al estado nación. Pero si uno dice que el nuevo conjunto de actores del nuevo orden internacional genera un nuevo sistema es probable que los centros sean otros actores, no necesariamente los estados nación.

Alberti: Yo puedo tomar una cosa muy concreta: hasta hace poco, en la escena internacional, uno de los conceptos con referencia empírica clara era el concepto de estado nación. Bueno, ahora, si te guías solamente por el concepto de estado nación pierdes un montón de fenómenos empíricos. Por ejemplo, hay algunas regiones de ese estado nación que están empezando a funcionar, entre comillas, como si ellas fueran estado nación. Entonces, creo que la complejidad de la naturaleza empírica de estos fenómenos te obligan a reformular un poco las conceptualizaciones que te podían servir para entender procesos de hace veinte, treinta o cuarenta años.

Por último, hoy como nunca antes, se plantea la necesidad de forjar instituciones supranacionales, capaces, con el debido respaldo político internacional, de poner orden a desequilibrios y problemas de carácter global, yendo mas allá de las realidades representadas por los conceptos centro y periferia.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número especial, diciembre de 2008. Las notas al texto han sido elaboradas por los compiladores.

1 Fernand Braudel, La dinámica del capitalismo, México, Fondo de Cultura Económica, 2006 (ed. orig. 1985).

2 Utilizando información sobre el Reino Unido, Hans Singer, contrariamente a las posiciones de los economistas clásicos, señalaba que los términos de intercambio de los países exportadores de bienes primarios (es decir, primariamente, de los países en desarrollo) se venían deteriorando desde hacía cientos de años. Su estudio fue tomado por Raúl Prebisch, entonces en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, quien lo utilizó para afirmar que los países centrales estaban reteniendo sólo para ellos los beneficios derivados de los aumentos de la productividad global. Ver Hans W. Singer, Relative Prices of Exports and Imports of Under-developed Countries, Lake Success, New York., U.N. Department of Economic Affairs, 1949.

3 Ver Arturo O’Connell “El regreso de la vulnerabilidad y las ideas tempranas de Prebisch sobre el ‘ciclo económico argentino’” en Revista de la CEPAL, n. 75, diciembre de 2001.

4 Joseph Stiglitz, “Small open economies are like rowing boats on an open sea. One cannot predict when they might capsize”, Financial Times, 25 de marzo de 1998.

5 Talcott Parsons, El sistema social, Madrid, Alianza, 2002 (ed. orig. 1951).

6 Aunque se trata de un movimiento continental, el Partido Aprista Peruano es el más antiguo entre aquellos que lo conforman.

7 F. H. Cardoso, “Las contradicciones del desarrollo asociado”, en Desarrollo Económico, vol XIV, n. 53, abril-junio 1974.

8 F. E. Cardoso, “The Consumption of Dependence Theory in the United States” en Latin American Research Review, vol. 12, n. 3, 1977, pp. 7-24.

9 Ver Guillermo O’Donnell, “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencia a países postcomunistas”, en Id., Contrapuntos: ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos Aires, Paidós, 1997.

10 Katja Gloger, “George Soros: ‘Sin reglas, el capitalismo se autodestruirá’”, La Nación, 24 de agosto de 2008.

11 Charles Wright Mills, La imaginación sociológica, México, Fondo de Cultura Económica, 1971 (ed. orig. 1959).

12 Karl Mannheim, Ideología y utopía: Introducción a la sociología del conocimiento, México, Fondo de Cultura Económica, 2004 (ed. orig. 1941).

13 Carlos Real de Azua denominado, El clivaje mundial eurocentro -periferia y las áreas exceptuadas. 1500-1900, Montevideo, Acali Editorial, 1983.

14 Andre Gunder Frank, “Capitalist development of underdevelopment in Brazil”, en Id., Capitalism and Underdevelopment in Latin America, New York, Monthly Review Press, 1967.

15 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003 (ed. orig. 1969).

16 El café Coto ya no existe.

17 Aníbal Pinto y Jan Kñákal, “La relación centro-periferia veinte años después”, en Luis Eugenio Di Marco (ed.), Economía Internacional y Desarrollo (Estudios en honor a Raúl Prebisch), Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1974 (ed.orig.1972).

18 Robert O. Keohane y Joseph Nye, Poder e interdependencia, New York, Longman, 2001 (ed. orig. 1989).

19 Para la influencia de Manoilescu sobre Prebisch y la CEPAL, ver Manuela Boatcă, “Peripheral Solutions to Peripheral Development: The Case of Early 20th Century Romania” , en Journal of World Systems Research, XI, 1, julio de 2005, pp. 3-26; Joseph L. Love, “Theorizing underdevelopment: Latin America and Romania, 1860-1950”, en Estudos Avançados, vol. 4, n. 8, enero-abril de 1990.

20 Se trata del Economic Policy Symposium organizado por la Federal Reserve Bank of Kansas “Mantaining Stability in Changing Financial Crisis” que tuvo lugar entre los días 21 y 23 de agosto de 2008. Para más información, ver www.kc.frb.org/home/subwebnav.cfm?level=3&theID=10697&SubWeb=10660.

21 Vladimir Ilyich Ulyanov Lenin, Imperialismo. Fase superior del capitalismo, Buenos Aires, versión electrónica, 2004 (ed. orig. 1916), disponible en www.laeditorialvirtual.com.ar/Pages/Lenin/Lenin_ImperialismoFaseCapitalismo_01.htm.

III. Dinámicas de la integración en Europa y América Latina

Integración productiva y financiera de la Unión Europea. De la sinergia al conflicto*

Por Robert Boyer

En su recorrido a través de las distintas etapas de la integración europea, el autor muestra que no hubo una, sino muchas modalidades de integración a lo largo de la historia de la Unión Europea. En la fase inicial, la temprana división del trabajo entre países miembros junto a una original estructura institucional, propiciaron una integración productiva de facto. A partir de los años setenta, con el avance de las innovaciones financieras a escala internacional y el abandono del sistema de Bretton Woods, la construcción económica y política europea se fue volviendo más frágil.

En ausencia de intervenciones públicas que regularan el sector financiero, el euro –concebido para retomar el camino original de la integración– propició una profundización del desequilibrio estructural entre integración productiva y financiera. La puesta en marcha de una política monetaria común, sin otra finalidad que el valor de la moneda, restó libertad de maniobra a los gobiernos en los planos financiero y monetario sin brindarles instrumentos para retomar la senda del crecimiento. En un contexto marcado por la crisis internacional, esto significó que el empleo y las condiciones de trabajo se presentaran como la única variable de ajuste posible.

El peligro, según Robert Boyer, es que, en un contexto de modelos de crecimiento muy heterogéneos, las diferencias entre los países se profundicen en lugar de reducirse y se amplíen las divergencias entre las respectivas capacidades productivas, tasas de crecimiento y de empleo. Para el autor, no se pueden separar la arena productiva y la financiera ya que ambas están fatalmente entremezcladas, al tener sus dinámicas poderosas repercusiones sobre las condiciones de vida de todos los ciudadanos.

El estallido, en septiembre de 2008, de la crisis de las subprimes1 ha puesto en un primer plano la cuestión de las relaciones entre los sistemas financieros, la actividad económica y el rol de los gobiernos para poder regresar a una cierta coherencia entre las dinámicas monetarias y reales. En efecto, la crisis originada en los Estados Unidos se propagó a casi todas las economías, incluyendo a aquellas que habían tenido una gestión financiera y monetaria mucho más prudente. En este contexto, la zona euro funcionó en un primer momento como un escudo para los países miembros, protegiéndolos de los ajustes brutales de los tipos de cambio que, en el pasado, habían puesto en riesgo la lógica de construcción de un gran mercado europeo. Sin embargo, en 2010, el crecimiento de los déficits públicos, consecuencia de las políticas de lucha contra una posible depresión, plantea la cuestión de la viabilidad de la zona euro. Ésta se ha visto amenazada por la heterogeneidad de la calidad de la deuda de los distintos países (cuya importancia ha sido puesta de manifiesto por la crisis griega) y sus diferentes niveles de consentimiento al desarrollo del crédito privado (como lo mostró la gravedad de la crisis española una vez que la burbuja inmobiliaria se desinfló).

¿Cómo hemos pasado de unas finanzas más bien protectoras de la cohesión europea a la difusión de la duda, en el seno de la comunidad financiera internacional, sobre la viabilidad del euro en el largo plazo? El objetivo de este artículo es explicar este cambio poniendo en perspectiva medio siglo de integración europea a partir de un análisis de la relación entre la evolución de los sistemas productivos y las transformaciones de los regímenes financieros. Un repaso de las principales etapas de la integración europea nos sugiere en qué medida la creación de un gran mercado europeo y la institución de reglas monetarias se suceden y se encadenan a través del tiempo. Una interdependencia de este tipo no tiene nada de anecdótico; basta remitirse a la Riqueza de las naciones2 para convencerse del hecho de que un orden monetario estable es una de las condiciones que permiten la profundización de la división del trabajo, fuente del crecimiento. Pero, entonces, ¿cómo explicar que en el transcurso de medio siglo Europa haya pasado de la sinergia al conflicto entre integración productiva e integración financiera (cuadro 1)?

En términos analíticos, esta cronología puede ser dividida en cuatro grandes períodos que, en el 2010, terminan poniendo en evidencia una debilidad institucional mayor de la integración europea.

En los orígenes: la preeminencia de la creación de complementariedades entre las especializaciones de los países europeos

Es tradicional, en los análisis anglosajones, interpretar la construcción europea como el establecimiento de una zona de libre comercio típica, mediante la disminución progresiva de los aranceles aduaneros de la que resulta la integración productiva. Dentro de ese marco de análisis, el régimen monetario y financiero no juega más que un rol secundario, y sólo se lo menciona al final, para recalcar que la zona euro no constituye una zona monetaria óptima.

Desde una perspectiva institucionalista y de economía política, el nacimiento de los primeros proyectos europeos (la UEP y la CECA) está esencialmente ligado a un proyecto político: evitar la repetición de las guerras devastadoras que sorprendieron a Europa y que marcaron el debilitamiento de su rol dentro de la geopolítica mundial. La intuición, por no decir la hipótesis, es que los conflictos de orden económico, en particular entre Francia y Alemania, han jugado un rol determinante en el estallido de dos guerras mundiales.

Desde una perspectiva marxista y schumpeteriana, la atenuación de los conflictos económicos favorece la paz. Podríamos objetar que una Europa de la defensa habría sido un medio mucho más directo para realizar este objetivo, pero como sabemos, hubiera implicado compartir un atributo esencial de la soberanía nacional, propuesta problemática dentro del contexto de los años cincuenta. Es, entonces, la vía de la integración económica la que, a la luz de la experiencia, se revelará como la más pertinente.

Al respecto, es notable que el primer acto fundador, en septiembre de 1950, haya sido la creación de la UEP. Se trataba de organizar una cámara de compensación que permitiera regular los desequilibrios de los balances comerciales asociados a un renacimiento de los intercambios intra-europeos. Se produce inmediatamente luego la creación de la CECA, que pretende coordinar la reconstitución de las capacidades de producción dentro de los sectores del carbón y del acero, en lugar de seguir las reglas tradicionales de la competencia, como lo hará más tarde el Tratado de Roma. En cierto sentido, estos dos dispositivos se complementan y se fortalecen entre sí. De este modo, recomposición financiera y productiva van de la mano, bajo la forma de una organización colectiva que no está delegada a los mecanismos puros del mercado.

A partir de este hecho se inicia la reconstrucción y modernización de los países del corazón de Europa, que irá progresivamente alentando la idea de que era posible pensar en una integración europea que sobrepasara el ámbito de las industrias de base e involucrara la totalidad de la industria manufacturera y la agricultura. Éste es el sentido del Tratado de Roma, que entró en vigor en enero de 1958 y que reúne a Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y la República Federal Alemana. Pero es necesario notar que en este tratado la competencia económica se afirma como el principio de la división del trabajo entre los países europeos, al menos dentro del campo de la industria (esquema 1).

La desestabilización de la integración productiva debido a la caída del sistema de Bretton Woods

Entre 1958 y 1971, se afirma un período de fuerte crecimiento de la Europa de los seis, un desarrollo de los intercambios intra-europeos y una silenciosa, pero aceptada, división del trabajo entre los países miembros. Desde luego, aparecen roces y conflictos, pero la Comunidad Económica Europea y el Tribunal de Justicia van fijando progresivamente reglas institucionales para regir un mercado europeo cada vez más integrado. Debemos señalar que la integración económica no es un mero fenómeno de mercado, vinculado a la competencia de todos contra todos, sino el resultado de una construcción jurídica e institucional que garantiza su naturaleza acumulativa y su legitimidad3. El carácter relativamente ordenado de la evolución de los tipos de cambio y la búsqueda de un cierto control público del crédito en el seno de cada nación favorecería entonces la integración productiva de la Europa de los seis.

Sin embargo, en los Estados Unidos, el sector financiero busca desde los años sesenta librarse de las regulaciones internas a través de un mercado para la comercialización de los dólares fuera de los Estados Unidos (xéno–dólares), establecido en Londres y que financia no solamente el comercio internacional sino también los movimientos del capital, facilitando una lenta liberalización a escala internacional. Cuando la crisis del fordismo norteamericano y de sus competidores europeos y japoneses se manifiesta por la aceleración de la inflación y su fuerte diferenciación según los distintos países, el sistema de tipos de cambio fijos heredado de Bretton Woods queda sometido a tensiones que hacen que el gobierno norteamericano se vea obligado a abandonar la paridad entre el dólar y el oro, ficción que sirve como base de éste sistema. El paso a los tipos de cambio flexibles que tiene lugar en 1971 se impone en Europa y perturba el ajuste competitivo de los distintos sistemas productivos. Cada crisis cambiaria se traduce en una revaluación del marco alemán y en una simétrica devaluación de la lira, el franco y la libra esterlina más o menos marcadas.

La respuesta europea no tarda en llegar, puesto que en abril de 1972 se crea la Serpiente Monetaria Europea (SME), que busca fijar una paridad entre las distintas monedas, acompañada por un margen de fluctuación y por un apoyo cruzado de los distintos bancos centrales. Una de las razones para la creación de este nuevo instrumento es, justamente, no comprometer la profundización de la integración europea, que sería perjudicada por los cambios brutales en el tipo de cambio real. Éste es especialmente el caso de la competitividad de la industria manufacturera, pero la inestabilidad cambiaria compromete también la política agrícola común, de modo que es necesario inventar un mecanismo complejo de compensación ligado a las pérdidas de cambio.

Paralelamente, a escala internacional, la liberalización de los movimientos de capital alcanza un grado tal que hace que los mercados financieros adquieran un nuevo poder, el de juzgar la viabilidad de la política económica implementada por los distintos estados miembro. Su juicio ya no se establece solamente sobre la base de la posición de los balances comerciales, sino sobre la calidad de la política económica y su capacidad para controlar tanto la inflación como el desempleo. En estas circunstancias, la crisis de 1993 señala los límites del SME. Se quiebra la paridad entre el marco alemán y el franco y los gobiernos se ven obligados a aceptar una ampliación de los márgenes de fluctuación de la SME.

Es la viabilidad misma de la construcción europea la que se encuentra bajo amenaza. Siguiendo la línea del presente análisis, podemos interpretar este episodio como consecuencia del avance de las innovaciones financieras a escala internacional en relación al proceso, mucho más lento, de integración productiva. Compartimos aquí aquellas interpretaciones de las crisis financieras que las vinculan al retraso de las intervenciones colectivas y públicas con respecto al dinamismo de las innovaciones financieras privadas4.

Entonces, entre 1993 y 1998, las autoridades europeas eligen una estrategia ambiciosa: suprimir cualquier riesgo de desajuste de los tipos de cambio internos creando una moneda única y no sólo común. Así, una innovación institucional sin precedente -a saber, la puesta en común de la soberanía monetaria dentro de un régimen de moneda fiduciaria– intenta dar respuesta al flujo continuo de innovaciones financieras que desestabilizan sin cesar la coyuntura macroeconómica mundial y nacional.

De acuerdo a un enfoque tradicional de la integración europea, el euro es presentado por muchos economistas como una necesidad funcional: el gran mercado exige una integración monetaria; esta última hace necesario un federalismo fiscal que, a su vez, requiere una integración política. A la luz de la coyuntura del año 2010, se destaca el carácter mecánico de dicha concepción, que subestima demasiado los determinantes políticos de la adopción del euro:

- Por un lado, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre Canadá, Estados Unidos y México, no ha desembocado en ningún tipo de propuesta de moneda común, los mercados siguen determinando la paridad del dólar canadiense y del peso mexicano en relación con el dólar americano…a riesgo de desplazar de manera significativa la competitividad-precio de los tres países afectados.

- Por otro lado, no podemos subestimar en qué medida la creación del euro se deriva de la nueva configuración abierta por la unificación alemana. Las autoridades de la República Federal Alemana han aceptado, no sin reticencias, abandonar el marco alemán en beneficio del euro, con la condición de que se establecieran reglas estrictas en materia de gestión de las finanzas públicas y que no hubiera en principio solidaridad presupuestaria en caso de que se verificara un problema importante en un país miembro. Para el resto de los miembros de la Unión Europea (UE), el euro es un medio para anclar a Alemania en Europa y beneficiarse de una moneda fuerte, puesto que es administrada por un Banco Central Europeo independiente y conducido según los mismos principios que el Bundesbank. A fin de cuentas, ésta era la segunda condición para que el euro fuera aceptado por las autoridades alemanas.

Así, surge una configuración que parece inscribirse en la continuidad de las etapas anteriores de la integración europea. Sin embargo, se destaca, de ahora en adelante, la primacía de las finanzas sobre las preocupaciones por la integración productiva (esquema 2).

De la serpiente monetaria al euro: un camino a la puesta en común de la soberanía monetaria sin precedentes históricos

En este pasaje es necesario destacar una doble continuidad, que es fuente de un optimismo sin dudas excesivo. Por un lado, ciertos autores conciben que la moneda única, en última instancia, no es otra cosa que el endurecimiento del SME en dirección a tipos de cambio fijos entre monedas europeas. Por otro lado, las medidas de prudencia presupuestaria y de límites al endeudamiento público que permiten calificar a los distintos países para la adhesión al euro son también partes constitutivas del tratado europeo que codifica las nuevas instituciones y responsabilidades.

Sin embargo, el decenio del 2000 nos permite percibir claramente el extenso trabajo de diferenciación de las trayectorias nacionales que el pasaje al euro no hace más que reforzar. En primer lugar, las economías que estaban habituadas a recuperar su competitividad a través de devaluaciones periódicas registran una restricción de su oferta competitiva. Como el tipo de cambio es idéntico para todos los países, aquellos que jugaban principalmente sobre la competitividad-precio (Italia, Francia…) deben hacer frente al mismo tipo de cambio que las economías que se destacan por la innovación y la diferenciación por la calidad, como, por ejemplo, Alemania.

En una primera etapa, el euro se deprecia con relación al dólar y todos los sistemas productivos nacionales pueden ajustarse sin demasiadas dificultades. Por el contrario, a partir del momento en el que las dudas sobre el dólar, luego del derrumbe de Lehman Brothers, provocan un aumento en el flujo de capitales hacia el euro, observamos una polarización entre amplios superávits comerciales en Alemania en contrapartida a un crecimiento del déficit en la mayor parte del resto de los países miembros. El hecho de que el tipo de cambio euro/dólar se haya convertido en una variable determinada por el mercado, principalmente determinada por la anticipación de los rendimientos financieros, implica una acentuación de la polarización de los sistemas productivos a favor de los países más competitivos.

Por su parte, la política del BCE no contribuye a contrarrestar este movimiento. En efecto, como la política de tasa de interés se mantiene determinada en función de la coyuntura económica de Europa, percibida en su conjunto, una misma tasa de interés puede ser demasiado restrictiva para las economías más competitivas pero, en cambio, demasiado relajada para las economías en rápida recuperación. En cierto modo, la política monetaria europea ya no es conveniente para la mayoría de los países5. En consecuencia, aunque los nuevos estados miembros crezcan más rápidamente gracias a un fenómeno de recuperación, el crecimiento de la zona euro sigue estando determinado por la capacidad esencial de exportación de la industria alemana.

Por consiguiente, teniendo en cuenta un crecimiento más débil que en Estados Unidos y, sobre todo, más débil de lo que se hubiera esperado a partir de la profundización del mercado único, los países cuya capacidad productiva es menos competitiva están obligados a recurrir al déficit público o al laxismo del crédito privado. Así se explica el hecho de que el PEC sea violado por muchos países desde los años 2000 y que sea reformado para permitir una mayor flexibilidad6. En este contexto, ciertos gobiernos se abandonan a una contabilidad creativa orientada a desinflar artificialmente el peso de la deuda pública. Del mismo modo, la brutal caída de la tasa de interés pagada por los títulos públicos de los países que anteriormente eran penalizados, por el temor a una devaluación de su moneda, induce a una relajación del crédito que se orienta menos a la formación de capital productivo que al consumo privado e inmobiliario. Hasta 2007 las facilidades del déficit público y del endeudamiento privado permiten un cierto dinamismo de la zona euro, disimulando la creciente heterogeneidad de los sistemas productivos de los países miembros7.

De nuevo, como a finales de los años ‘60, es la geopolítica de las finanzas internacionales la que, con el derrumbe de Lehman Brothers, marca una nueva etapa en la construcción europea. Todos los gobiernos están obligados a dejar crecer el déficit público y, por lo tanto, a violar el PEC, pero algunos más que otros. En este contexto, la comunidad financiera internacional comienza a cuestionar la sustentabilidad de las economías griega, irlandesa y portuguesa. Para países como el Reino Unido, que han permanecido fuera de la zona euro, la crisis se traduce en una desvalorización brutal de la libra. Para el resto, la inquietud de la comunidad financiera se traslada a la calificación crediticia de los estados. La prima de riesgo correspondiente se eleva de modo dramático para los países más débiles.

Por otra parte, las estrategias de lucha contra la crisis mundial han sido esencialmente de carácter nacional, con una coordinación mínima a nivel europeo y con la ausencia de garantías comunitarias que permitan atenuar la gravedad de la especulación que se lleva adelante sobre las deudas públicas. Frente a la incertidumbre de una respuesta común, limitada por el carácter restrictivo de los tratados europeos, muchos financistas concluyen que estas crisis nacionales señalan, de hecho, una limitación de la zona euro. La misma no dispondría de ningún mecanismo coordinado de rescate de un estado en default. A esto sigue una especulación contra el euro, cuyos efectos son todavía contradictorios. Por un lado, se pone en duda el dinamismo del viejo continente…pero, por otro, se trata de una forma de devolverle un poco de competitividad a través de la baja del euro con relación al dólar (esquema 3).

De un optimismo constructivo a la toma de consciencia de los desequilibrios económicos asociados al euro

La gravedad de esta amenaza sobre la integración monetaria manifiesta un límite intrínseco de los tratados europeos que había sido detectado por muchos analistas desde el Tratado de Maastricht, utilizando teorías y orientaciones ideológicas muy distintas. Para algunos, el euro sería una apuesta, al no constituir la zona del euro un área monetaria óptima debido a la débil movilidad de los capitales y, más aun, del trabajo en el seno de Europa8; para otros, el problema tendría que ver con la ausencia de federalismo fiscal para equilibrar la moneda única9; hay quienes, en cambio, destacan que la dificultad sería más bien el peligro de tensión entre Francia y Alemania debido a intereses y concepciones nacionales demasiado divergentes10; otros, finalmente, apuntarían a la fragilidad de una moneda única en ausencia de la construcción previa de una Europa política11.

Las categorías de la teoría de la regulación ayudan a precisar estos distintos diagnósticos. Fundamentalmente, la viabilidad de un régimen de crecimiento se mide por la coherencia de las cinco formas institucionales que enmarcan las relaciones sociales de base y que canalizan la actividad económica12.

En el período posterior a la segunda guerra mundial, en el contexto de una pax americana, muchas economías se reconstituyeron sobre una base claramente nacional. Hasta 1971, la soberanía se manifestaba en las cinco formas institucionales: un régimen monetario basado en la moneda local, una codificación de la relación salarial específica para cada país, un enfoque de la competencia limitado a los productores domésticos, una inserción en la economía internacional que era el resultado de una elección política (por ejemplo, en lo relativo a los tipos de cambio) y, sobre todo, una relación del estado con la economía modelada por compromisos institucionalizados, que eran herencia de una serie de luchas sociales y políticas propias de cada espacio nacional (cuadro 2).

A grandes rasgos, el período que sigue a esta configuración está marcado por un poderoso proceso de internacionalización que hace de la competencia la forma institucional dominante, a la que luego se une la globalización financiera que, a su vez, se impone sobre la gestión de los gastos públicos y la fiscalidad. Así es que la coherencia de los modos de regulación de los treinta años gloriosos (les trente glorieuses) es cuestionada y desemboca en el abandono del pleno empleo y en crisis cambiarias recurrentes en un contexto de crecimiento de la deuda pública, ya que los desequilibrios se reproducen periódicamente debido a la persistente desaceleración del crecimiento de largo plazo. Éste es otro modo de describir las circunstancias en que se crea el euro.

Se abre un tercer período en el curso del cual lo nacional y lo internacional se entremezclan hasta el punto de afectar de manera radical la dirección de la política económica. Para los países de la zona euro no es exagerado considerar que la europeización define una configuración sin precedentes, cuyas implicancias de largo plazo sobre sus grados de libertad es percibida con mucho retraso por parte de los gobiernos de los países miembros. La adopción de la moneda única afecta directamente el régimen monetario, ya que la política del BCE es acordada en función de la coyuntura del conjunto de la zona euro y ya no de cada estado miembro. En segundo lugar, la adopción del euro congela definitivamente las paridades nominales y transforma, así, la articulación de cada economía con el resto del mundo: el tipo de cambio del euro con relación al dólar se impone en todas las economías, cualquiera sea la competitividad de su sistema productivo. De esta forma, el “condicionante externo” que había sido fuente de las crisis de los tipos de cambio se expresa sólo a nivel de la zona euro, pero la contrapartida no es otra que la necesidad de un ajuste del tamaño y de la especialización productiva de cada economía (cuadro 2).

Dado que la vía del tipo de cambio se encuentra bloqueada, es necesario actuar ajustando los salarios, mejorando la productividad, la calidad y la innovación o subvencionando la reestructuración productiva directa o indirectamente a través de la reducción de las cargas fiscales o sociales impuestas a la producción (cuadro 2):

- La primera estrategia apunta a flexibilizar los contratos de trabajo, la duración y la organización del trabajo, más aun cuando el principio de la competencia es ratificado vigorosamente por Bruselas. El grado de éxito difiere según los países, en función de la mayor o menor inercia de su configuración heredada del fordismo.

- La segunda es el objeto de la estrategia de Lisboa, que, en el año 2000, aspiraba a convertir a la UE en la zona más competitiva de la economía mundial gracias a la aceleración de la puesta en marcha de la economía del conocimiento en todos los estados miembros. Los resultados moderados del proyecto han llevado a la revisión de los procedimientos y a la contribución al dinamismo de las capacidades productivas ha sido muy desigual: significativa en el norte de Europa, muy embrionaria en el sur.

- La reducción de las cargas fiscales y sociales que pesan sobre la producción está, por su parte, limitada por dos reglas europeas. En primer lugar, el respeto al principio de la competencia se traduce en un fuerte control de las subvenciones concebidas como distorsiones a la unificación del mercado único. Luego, serían necesarias sumas considerables y crecientes para compensar la divergencia de los costos salariales por unidad producida (ver gráfico 1 más abajo). Además de la inadecuación intrínseca del instrumento fiscal para responder al imperativo de la competitividad, el PEC está concebido para asegurar la credibilidad del euro, limitando el volumen de los déficits públicos corrientes y el endeudamiento del estado.

Así, el pasaje al euro se inscribe equivocadamente en la continuidad de la serpiente monetaria, puesto que priva a las autoridades nacionales de dos de sus instrumentos y los tratados europeos limitan el margen de autonomía de la herramienta presupuestaria, volviendo problemático el recurso a una política industrial ofensiva, ya que es el mercado, siempre que sea competitivo, el que está a cargo de ajustar las estructuras productivas. Sus divergencias se vuelven posibles, pero entonces se plantea la cuestión de la solidaridad europea cuando la explosión de los déficits públicos ya no traduce sólo el efecto de los estabilizadores automáticos y la consecuencia de los planes de recuperación anti-crisis, sino que pone en evidencia el retraso en el ajuste de la base productiva de los países peor posicionados en la competencia europea y mundial (cuadro 3).

El euro y la globalización financiera refuerzan la heterogeneidad de los modos de regulación nacional

La cuestión de la heterogeneidad de los países miembros del euro y de las amenazas que ésta generaría para una política monetaria común fue abordada desde el tiempo en que se realizaron los trabajos preliminares para lanzamiento de la moneda única. Sin embargo, los economistas se habían concentrado en una concepción muy “original”. Razonaban, por aquel entonces, a partir de un modelo llamado de “ciclos reales”: neutralidad a largo plazo de la moneda, economía en equilibrio inter-temporal solo perturbada por shocks exógenos estocásticos que surgieran de la política monetaria o de la evolución de la productividad. Una moneda única sería más viable cuando las distintas economías sufrieran shocks simétricos. Por lo que se refiere a los shocks asimétricos, sería la política presupuestaria la que debería dar respuestas. Implícitamente, la mayor parte de las discusiones consideraban que los mecanismos económicos que operaban en cada una de las economías eran homólogos, sino idénticos. Pero, en el momento en el reconocemos que los modos de regulación y los regímenes de crecimiento son cualitativamente y, entonces, cuantitativamente, distintos, una misma política monetaria y shocks comunes tendrán efectos contrastantes sobre las economías de la zona euro. Ahora bien, estas diferencias nacionales son evidentes13. A la “economía social de mercado”, típica del capitalismo renano y su régimen de crecimiento apoyado sobre las exportaciones, se opone el capitalismo francés con un fuerte impulso estatal, cuyo crecimiento está más bien empujado por el consumo. Así se introduce la posibilidad de evoluciones nacionales divergentes de las economías vinculadas por el euro (cuadro 4).

El capitalismo británico define una tercera configuración dominada por la “financiarización”, cuya actividad económica no está más que moderadamente ligada a Europa continental. Es, por cierto, a la luz de este análisis que los gobiernos sucesivos se han negado a unirse a la zona euro, argumento reforzado por el escepticismo de los financistas anglosajones respecto al voluntarismo constructivo que representa para ellos la puesta en común de la soberanía monetaria. Era posible, por lo tanto, anticipar las dificultades que enfrentaría en 2010 la UE.

Gracias a este marco de análisis podemos también explicar las dificultades de la aplicación del PEC a lo largo del período 1999-2010. En efecto, corresponde a la política presupuestaria compensar tanto los “shocks asimétricos” como el impacto desfavorable sobre el crecimiento y el empleo de una política monetaria demasiado restrictiva por estar comprometida con la construcción de la credibilidad del euro. Por consiguiente, desde comienzos del decenio, distintos países tienen un déficit público superior al 3% del PBI; los gobiernos, sin embargo, no son sancionados de acuerdo al mecanismo previsto por el tratado, ya que invocan la necesidad de dicha transgresión para responder a las demandas sociales de sus ciudadanos y a la opinión pública. Como estas violaciones del PEC han hecho escuela, éste ha sido revisado y “flexibilizado” en 2005, a fin de tomar mejor en cuenta las circunstancias nacionales específicas y escalonar en el tiempo el regreso a la aplicación de la regla14. Así, el endeudamiento público crece sin que, sin embargo, esto implique una reestructuración productiva que relance el crecimiento y permita el restablecimiento de las finanzas públicas.

Una nueva etapa se abre con el estallido de la crisis financiera, en septiembre de 2008, en los Estados Unidos, y con la rápida difusión de la grave recesión en el resto del mundo. A pesar de los esfuerzos de coordinación a escala internacional, por intermedio de las cumbres del G20, cada país desarrolla su propia respuesta a las amenazas de depresión y deflación. Podríamos haber imaginado que esta crisis constituiría la ocasión justa para un relanzamiento de un gobierno económico de la zona euro. De hecho, el resultado de los consejos europeos no es más que una modesta concertación en materia de planes nacionales. Lo que sigue es una explosión de los déficits públicos, de manera que casi la totalidad de los países europeos violan la regla del 3%. Así, a la heterogeneidad de los modos de regulación, se agrega el deterioro desigual del endeudamiento de los estados: son aquellos cuya situación es de lo más preocupante en materia de recuperación de ingresos fiscales, crecimiento y empleo que atraen la atención de la comunidad financiera internacional (cuadro 5).

La gran recesión asociada a la crisis de las subprimes: una experiencia crucial para el futuro de la integración europea

Un recorrido por los sucesos macroeconómicos que han llevado a la crisis institucional europea en ocasión de la especulación sobre la deuda griega puede ser útil para aclarar la situación en la que nos encontramos en la actualidad. A partir de 1999, la desaparición de la restricción externa para los estados miembros tiene un doble impacto:

- En primer lugar, frente al mismo tipo de cambio para todos los países, los sistemas productivos cuya competitividad se basa en el nivel de costos tienen que practicar un ajuste a la baja de su producción. El escudo que representa la competitividad por calidad, la adaptación a la demanda y la innovación de la economía alemana atenúa esta presión, al punto de suscitar una evolución paradojal. Para compensar una sobrevaloración de la moneda alemana en el momento de su ingreso al euro, las industrias tuvieron que llevar adelante una drástica política de moderación salarial hasta de tener un nivel casi constante del costo salarial unitario desde 1999. Por el contrario, los otros países registran un aumento de sus costos (ver gráfico 1). No es sorprendente que sufran una pérdida de sustancia de su industria.

- En segundo lugar, la disminución de las tasas de interés que obtienen los países que anteriormente sufrían devaluaciones periódicas estimula el acceso al crédito para consumo e inversión inmobiliaria -que alcanza un volumen sin precedentes en España (ver gráfico 2)-, lo que acelera una contracción del sector industrial cuya modernización había alimentado la fase precedente de recuperación (catching up) (ver gráfico 3). Esta especialización no sería preocupante si no estuviera acompañada por una evolución negativa de la tasa de empleo, la hipertrofia en el sector inmobiliario en España, imposible de sostener en el largo plazo, y un rol determinante de Alemania en la nivelación de las cuentas externas de la UE, pero al precio de una cierta exportación de desempleo hacia las economías más débiles.

De aquí resulta una polarización persistente entre los países fuertemente competitivos que promueven la generalización de la austeridad salarial y presupuestaria, que es lo que les permite tener una economía más saludable en comparación con sus vecinos, y los países que, por el contrario, defienden las políticas de gasto público. Sus posiciones no hacen más que reflejar la polarización de sus excedentes y déficits en términos de cuenta corriente (gráfico 4).

En este contexto interviene la crisis financiera y económica mundial. La crisis amplifica los déficits y el endeudamiento público por el triple efecto de los estabilizadores automáticos, de las garantías ofrecidas a bancos y entidades financieras para contener su derrumbe en cadena y de los planes para sostener la actividad económica. Bajo el efecto del miedo, nadie se atreve a oponerse a la expansión de los déficits en nombre del PEC y cada uno redescubre los méritos de la justificación keynesiana de los gastos y de la regulación pública. Por su parte, los financistas, desde el momento en que la actividad comienza a recuperarse, empiezan a preguntarse sobre las condiciones de desendeudamiento de los estados, manifestando la impaciencia a la que nos tienen acostumbrados.

Comienzan en seguida a buscar indicadores para medir la sustentabilidad de estos déficits y encuentran en el saldo de la cuenta corriente de los distintos países una primera aproximación para la cotización de los credit default swap (CDS) que proponen a los gobiernos para cubrir el riesgo de default de su deuda soberana15. En esta clasificación correspondiente a los países más frágiles se encuentra Grecia, cuya debilidad en lo que se refiere al sistema productivo es evidente (ver gráfico 5). Se evidencia entonces una de las propiedades esenciales de las evaluaciones financieras: éstas surgen de un mimetismo racional en virtud del cual la especulación siempre se aleja del valor fundamental16. Este fenómeno nos explica el aumento de los CDS sobre la deuda griega, mucho más allá de lo que implicaría el mismo principio de evaluación que se aplica a los otros países. Las agencias de calificación siguen los mercados y califican los títulos públicos griegos como créditos incobrables (ver gráfico 6).

El riesgo de default entonces aumenta más aún, ya que la renovación de la deuda es cada vez más costosa y el aumento del pago de los intereses obliga a recortar otros gastos, teniendo como resultado cada vez más protestas por parte de los ciudadanos y, al mismo tiempo, la hipoteca de sumas que estaban reservadas para llevar adelante inversiones, es decir, los vectores del crecimiento futuro. Frente a la amenaza del default griego, que alimenta una especulación contra el euro, el Tratado de Lisboa aparece más como un freno que como un medio para enfrentar el riesgo que está poniendo en peligro más de cincuenta años de integración europea: la prohibición de ayudar un estado en crisis, pensada para garantizar la solidez del euro, termina jugando en contra de su credibilidad. La división entre gobiernos en lo que se refiere a la solución para salir de esta crisis, no prevista en los tratados, el silencio ensordecedor de la Comisión Europea y de los tres representantes de la UE dejan el camino libre para las opiniones de los financistas. No deja de ser irónico, frente a una crisis de proporciones importantes de las instituciones europeas, que se apele al FMI como último recurso, si se tienen en cuenta las fuertes oposiciones entre intereses y concepciones nacionales.

Frente a la incapacidad de una deliberación política a nivel europeo, las finanzas internacionales dirigen el juego y se convierten en el árbitro de la recomposición de Europa. ¿Dónde se esconden los Jean Monnet del siglo XXI?

¿Cómo asegurar la viabilidad del euro en el largo plazo?

La crisis griega muestra los perjuicios de la inestabilidad de la globalización financiera, así como también de la incompleta construcción institucional de la zona euro. Las propuestas no faltan: es posible intentar su clasificación según la amplitud de la revisión de los tratados necesaria para restaurar la credibilidad del euro (cuadro 6).

En un primer nivel, existe la tentación de imputar el origen de la desconfianza hacia el euro a las finanzas internacionales. Por cierto, los medios financieros anglosajones nunca han creído que el euro pudiera constituir una alternativa creíble al dólar. Esta percepción negativa ha jugado su papel en el desarrollo de la crisis griega. Éste es, entonces, un argumento para intentar disciplinar las finanzas, retomando algunas disposiciones ya avanzadas para evitar la repetición de la crisis de las subprimes en los Estados Unidos. Es posible, entonces, pensar en prohibir las ventas en descubierto de CDS para evitar que un instrumento de cobertura de riesgo se trasforme en un poderoso vector de especulación. Pero un dispositivo (o una decisión) de este tipo no afecta para nada la gobernanza interna de la UE, que conserva las mismas debilidades en lo que se refiere al control de las políticas presupuestarias de los estados miembros.

Se deriva de aquí una segunda propuesta, que surge de la desconfianza hacia el carácter anticipatorio de las evaluaciones de las agencias de calificación. El objetivo sería entonces el de crear una agencia pública de calificación europea. Aún imaginando que sea más rigurosa que sus tres competidoras actuales, el hecho de estar fuera de las instituciones europeas haría problemático su impacto efectivo sobre una gestión saludable de las finanzas públicas.

Una tercera propuesta surge lógicamente de las deficiencias de las dos anteriores. ¿Por qué no instituir una agencia europea de calificación de las finanzas públicas que tenga como función “nombrar para avergonzar” (name and shame) a los gobiernos en crisis, dirigiéndose a los gobiernos, los ciudadanos y los financistas? La dificultad de esta solución es, sin embargo, que dicha agencia, de tipo tecnocrático, no tendría ninguna legitimidad para imponer planes de austeridad a gobiernos legitimados por el voto de los ciudadanos. Además, el PEC se volvería superfluo si este proceso resultara más eficaz que aquel dispositivo formal, pero políticamente difícil de aplicar.

Otras propuestas están dirigidas a encontrar un resultado rápido y eficaz frente a una posible repetición de episodios de desconfianza sobre la calidad de la deuda soberana de los estados miembros. Siguiendo el modelo del FMI, se ha propuesto la creación de un Fondo Monetario Europeo (FME). Los obstáculos para la implementación de una reforma de este tipo parecen ser múltiples. ¿Por qué duplicar el rol del FMI, organismo al que ya pertenecen los países miembros de la UE? ¿Estos fondos serían totalmente independientes de las instituciones de la UE? ¿No se sobreestima la capacidad de los procedimientos de rescate del FMI, que incluso ha sido reformado para favorecer la prevención de las crisis mediante la concesión de préstamos que permitan responder anticipadamente a una fase de especulación? Una de las armas privilegiadas por los planes de ajuste estructural del FMI es la devaluación de la moneda nacional, camino que, por definición, está prohibido en la eurozona. Finalmente, ¿tendría el FME más legitimidad y capacidad que las actuales instituciones europeas (Comisión, Parlamento y Consejo) para imponer planes de ajuste impopulares y políticamente costosos a los estados en default?

Claramente, estas propuestas resolverían sólo los síntomas de la crisis y no sus causas estructurales. Una primera solución consiste en considerar que la crisis griega es un accidente que exige un retorno a la aplicación estricta de todas las disposiciones del Tratado de Lisboa. Si el PEC hubiera sido aplicado y si hubiera constituido un poder de control de la Comisión sobre la veracidad de las cuentas públicas de los estados miembros, el euro no habría sufrido la crisis que se inició a comienzos de 2010. Podemos introducir dos variantes con respecto al estricto retorno a la ortodoxia del Tratado de Maastricht. En primer lugar, deberíamos reformar los criterios del PEC, considerando que el criterio crucial se apoya en la relación deuda pública/PBI, puesto que ésta es la variable que observan los mercados financieros y que resume los posibles desequilibrios de las finanzas públicas. Una segunda variante sería más drástica aún: instituir un procedimiento de exclusión de la zona euro para aquellos estados miembros que no pongan en orden sus finanzas públicas. Esto significaría abandonar la idea de una irreversibilidad de la adhesión al euro y de que su membresía no pueda más que aumentar, lo que constituye la fuerza de la moneda única. En estas condiciones, las finanzas internacionales podrían seguir libradas a maniobras especulativas ante la anticipación de una futura exclusión de los países más vulnerables. Por lo tanto, no es seguro que este mecanismo resulte atractivo para los países miembros (las primas de riesgo de sus deudas públicas se elevarían, más aún si salen del euro) ni tampoco para la zona euro en su conjunto que, por su parte, perdería su atractivo.

A este enfoque restrictivo y de inspiración conservadora se opone la visión keynesiana que sostiene la necesidad de un gobierno económico de la zona euro. Propone instituir un poder colectivo de los ministros de finanzas que pueda actuar como un contrapeso frente al todopoderoso BCE, para que coordine las distintas estrategias presupuestarias, teniendo en cuenta posibles divergencias en las trayectorias macroeconómicas. Se trataría, entonces, de constituir un verdadero policy-mix a nivel europeo. Esta medida, avanzada desde hace mucho tiempo, nunca ha contado con la adhesión de la mayoría y menos aún con la unanimidad, de los miembros de la eurozona17. ¿Cuál sería la legitimidad de un proceso supranacional y tecnocrático que pretendiera disciplinar las decisiones de los gobiernos y parlamentos nacionales en nombre de un bien público europeo, a saber, la preservación del euro? En segundo lugar, los escépticos subrayan que los costos de coordinación podrían superar a los beneficios derivados de una mejora en el policy-mix europeo. El último obstáculo es la brecha lingüística, que hace que los anglosajones prefieran el término governance a gobierno, temiendo los neoliberales los peligros de un todopoderoso keynesianismo a nivel europeo.

La solución más ambiciosa es sin lugar a dudas aquella que pretende crear un federalismo fiscal para que Europa se beneficie de un poder de tasación y de un endeudamiento propio, que le permitiría disponer de un instrumento complementario para responder, por ejemplo, a las crisis financieras que obligan a la intervención a través de los presupuestos públicos. Un primer paso en esta dirección podría ser la movilización del Banco Europeo de Inversiones para que emita obligaciones garantizadas para la Unión Europea, lo que exigiría finalmente la creación de una fiscalidad europea, apuntando, por ejemplo, al capital para homogeneizar las condiciones de competencia. Resulta evidente la dificultad de una estrategia de este tipo cuando los gobiernos defienden firmemente la autonomía de sus políticas frente a la crisis. Por otro lado, la noción misma de un presupuesto europeo supone que sea admitida una solidaridad más difundida entre los estados miembros. Ahora bien, es precisamente contra este obstáculo que han fracasado los planes de rescate para Grecia. Esto significa que el camino será largo antes de que un federalismo de estas características se imponga. Existe un último obstáculo político a un proyecto de largo plazo como el del federalismo fiscal: los más ardientes federalistas, en particular alemanes, están dando marcha atrás, prestando, por el contrario, su apoyo a un estricto control nacional de las directivas europeas.

En una palabra, a dispositivos técnicos que tratan los síntomas se oponen soluciones estructurales e institucionales para las que no existe ningún consenso político. La integración europea enfrenta una crisis de grandes dimensiones en dos niveles. A escala nacional, los grupos sociales que son los perdedores de la integración europea se reagrupan detrás de partidos de fuerte connotación nacionalista y entran en conflicto con las élites que, por el contrario, han ganado mucho y son, sin ambigüedad, pro-europeas18. A nivel europeo, la heterogeneidad creciente de las trayectorias, de las concepciones y de los intereses nacionales vuelve cada vez más difícil la adopción de medidas que permitan progresar hacia la puesta en común de otras porciones de soberanía.

Ésta es la conclusión más importante de este artículo.

Conclusión: la crisis griega como reveladora del carácter incompleto de la Unión Europea a nivel institucional

Los desarrollos anteriores nos traen algunas enseñanzas que contribuyen a esclarecer la situación actual de la integración europea:

1. El análisis en perspectiva histórica de este proceso, a partir de relaciones cruzadas entre las esferas monetaria y productiva durante más de medio siglo, destaca la originalidad de la crisis de confianza relativa a la deuda griega iniciada a comienzos de 2010. La UEP permitió el lanzamiento de la CECA, cuyo éxito condujo al Tratado de Roma que favoreció una lenta pero pujante integración europea. El desmoronamiento del sistema de Bretton Woods exigió una coordinación monetaria para evitar que se arruine el mercado común. Como se reveló insuficiente frente a la amplitud de los fenómenos especulativos que habilitaba la globalización financiera, la mayoría de los estados miembros acordaron la creación de una moneda única. Una década más tarde, la divergencia en las capacidades de competencia, y por lo tanto, de pago, entre Europa del sur y Europa del norte se amplió tanto que la especulación internacional se inmiscuyó en el corazón de la gestión de la UE y sancionó el ocultamiento por parte de los gobiernos griegos del tamaño de la deuda pública, hasta tal punto que el derrumbe de la eurozona se convirtió en algo verosímil.

La lección es simple pero dolorosa para los promotores de Europa: cuando las finanzas privadas reemplazaron el crédito controlado por el poder público, la integración financiera mundial impuso su lógica y cortoplacismo, se vio comprometido el lento proceso de integración productiva y de innovación institucional en todo lo que significara una puesta en común de elementos de la soberanía, en particular monetaria, que había prevalecido en la UE.

2. Las crisis avanzan enmascaradas por el optimismo que los gobiernos traen de su satisfacción por haber superado la anterior. El pasaje del SME al euro es interpretado, con demasiada facilidad, como la desaparición de las tensiones en el seno de la UE, olvidando que las crisis de tipo de cambio intraeuropeas del pasado se han transformado en un ajuste divergente de las capacidades productivas, del crecimiento y del empleo. Los presupuestos públicos y la fiscalidad se movilizan entonces masivamente para intentar contrarrestar estas evoluciones desfavorables. Pero esto entra en contradicción con la aplicación del PEC, puesto que las demandas nacionales de intervención superan la satisfacción de un criterio que es percibido como tecnocrático, algo arbitrario, que es, de hecho, una torpe herramienta para defender un bien público, bastante abstracto para los ciudadanos, como el de la credibilidad del euro. Los financistas perciben este impasse y se apresuran a sacarle provecho, en primer lugar, vendiendo CDS como cobertura de riesgo de default sobre la deuda griega, luego especulando sobre la incapacidad de los mecanismos previstos y autorizados por el Tratado de Lisboa para evitar el default de los países cuya deuda se ha hecho insostenible.

3. Los gobiernos europeos juegan un rol poco envidiable de aprendices de brujo. En efecto, las autoridades públicas habían terminado por delegar casi por completo la asignación de los capitales a los financistas. Estos últimos pasan de una especulación a otra (crisis europea de 1993, asiática de 1997, burbuja de Internet que estalla en 2000) hasta precipitar el derrumbe del sistema financiero norteamericano luego del hundimiento del mercado inmobiliario. Los gobiernos podrían haber retomado la iniciativa aprovechando la inmensidad de las garantías públicas de las entidades financieras para imponerles reglas de juego que reconciliaran innovación y contribución positiva a la actividad productiva. Como éste no ha sido el caso, de repente, olvidando por completo el origen de la explosión del endeudamiento público –a saber, evitar una depresión mundial- los financistas han empezado a presionar a los gobiernos para que reduzcan rápidamente su deuda, a riesgo de precipitar una recaída de la frágil recuperación que se inicia con dificultad en la primavera de 2010.

4. Sin embargo, también los gobiernos tienen su cuota de responsabilidad, en la medida que han privilegiado un enfoque cada vez más intergubernamental en detrimento de iniciativas de carácter comunitario. Ahora bien, la arquitectura institucional y la división de responsabilidades entre Bruselas y los estados miembros no son viables porque no permiten hacer compatibles trayectorias que se han vuelto divergentes en términos de crecimiento, de empleo y de financiamiento público. La crisis griega no sólo plantea la cuestión del control de las finanzas por parte de la comunidad, sino también el tema de la reforma de los tratados europeos, o, en su defecto, de una rearticulación de los procedimientos existentes y la invención de nuevos. Se han abierto múltiples opciones, pero desgraciadamente las más simples no están a la altura de lo que está en juego y las más poderosas son políticamente difíciles de poner en marcha.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 1, junio de 2010.

1 Se caracteriza como subprimes a aquellos créditos que tienen un nivel alto de riesgo de impago (Nota del Coordinador Editorial, N.C.E.).

2 Adam Smith, La riqueza de las naciones, Madrid, Alianza, 2001 (ed. orig. 1776).

3 Neil Fligstein, Euro clash. The EU, European identity, and the future of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2008.

4 Robert Boyer, Mario Dehove y Dominique Plihon, Les crises financières, Rapport du Conseil d’analyse Économique, n. 50, Paris, La documentation française, 2004.

5 Eloïse Steclebout, La formation des politiques économiques européennes. Hétérogénéité, changement institutionnel, processus décisionnels, Paris, Thèse EHESS, Paris, diciembre de 2004.

6 Robert Boyer, “The institutional and Policy Weaknesses of the European Union: the Evolution of the ‘policy mix’”, en Benjamin Coriat, Pascal Petit, Geneviève Schmeder (eds.), The Hardship of Nations: Exploring the Paths of Modern Capitalism, Cheltenham, Edward Elgar, 2006, pp. 161-187.

7 Patrick Artus, “Zone Euro: une ‘machine infernale’ à accroître l’hétérogénéité des pays membres”, en Flash Économie, n. 131, 29 de mayo de 2010.

8 Robert Mundell, “What the Euro Means for the Dollar and the International Monetary System”, en Atlantic Economic Journal, Vol. 26, n. 3, septiembre de 1998, pp. 227-237.

9 Colin Crouch, After the euro. Shaping Institutions for Governance in the Wake of European Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 2000.

10 Martin Feldstein, “The Political Economy of the European Economic and Monetary Union: Political Sources of an Economic Liability”, en Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, n. 4, otoño de 1997, pp. 3-22.

11 Maurice Allais, Nouveaux combats pour l’Europe. 1995-2002. Un Aveuglement Suicidaire, Pour une autre Europe , Paris, Clément Juglar, 2002.

12 R. Boyer, La théorie de la régulation: une analyse critique, Paris, La Découverte, 1986; R. Boyer e Yves Saillard (eds.), Théorie de la régulation. L’état des savoirs, Paris, La Découverte, 2002 (ed. orig. 1995); edición en castellano: Teoría de la regulación: estado de los conocimientos, Buenos Aires, Oficina de publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, 1997 (3 volúmenes).

13 Michel Albert, Capitalisme contre Capitalisme, Paris, Le Seuil, collection l’Histoire Immédiate, 1991; Bruno Amable, Rémi Barré, R. Boyer, Les systèmes d’innovation à l’ère de la globalisation, Paris, Economica, 1997; edición en castellano, Los sistemas de innovación en la era de la globalización, Madrid y Buenos Aires, Miño y Dávila editores, 2008; Bruno Amable, The Diversity of Modern Capitalism, Oxford, Oxford University Press, 2003; R. Boyer, Les capitalismes face à la financiarisation et sa crise, Paris, Albin Michel, a publicarse en 2010.

14 R. Boyer, “The Institutional and Policy Weaknesses of the European Union: the Evolution of the ‘policy mix’”, en Benjamin Coriat, Pascal Petit, Geneviève Schmeder (eds.), The Hardship of Nations: Exploring the Paths of Modern Capitalism, Cheltenham, Edward Elgar, 2006, pp. 161-187.

15 Los credit default swaps son un instrumento financiero que funciona como una cobertura por riesgo crediticio sobre una determinada obligación financiera (un préstamo, un bono, etc.). El comprador del seguro paga al vendedor a cambio de protección en caso de que el activo financiero asegurado no sea pagado a su vencimiento o que la entidad emisora incurra en incumplimiento de los pagos parciales previstos por dicho activo. Cuando esto se produce, el comprador del seguro recibe una cantidad de dinero. El costo del seguro o de la “protección” es proporcional al riesgo del instrumento financiero subyacente, es decir, a las probabilidades de que dicho instrumento caiga en default (N.C.E.).

16 André Orlean, De l’euphorie à la panique, Paris, Editions de l’ENS et CEPREMAP, 2009.

17 R. Boyer, Le gouvernement de la zone Euro, Paris, La Documentation Française, 1999.

18 N. Fligstein, op. cit.

El plan Schuman como acuerdo posbélico a nivel europeo: estrategias, ideas y redes de sindicatos*

por Hitoshi Suzuki

Las primeras instancias de la integración europea no sólo apuntaron, como lo recuerda Robert Boyer, a una recomposición financiero-comercial (a través de la Unión Europea de Pagos) y productiva (a través de la CECA). La integración radicó también en la voluntad de no ceder ante todas las exigencias de los productores y, más bien por el contrario, de mediar entre los intereses del trabajo (altos salarios), del capital (elevadas ganancias) y de los consumidores (precios bajos) en un ejercicio continuo de negociación. A partir de la CECA, como nos cuenta Suzuki en su ensayo, gobiernos, industriales y sindicatos se beneficiaron de la participación en dos arenas distintas para alcanzar este equilibrio. A nivel europeo, a costo de arrinconar a los sindicatos comunistas y apoyar la causa del aumento de la productividad del trabajo, los sindicatos obtuvieron un rol sustancial en el proceso de toma de decisiones de la CECA –una co-determinación a nivel europeo. Al mismo tiempo, las hipótesis de co-determinación a nivel interno se fueron diluyendo y disminuyó su impacto sobre las relaciones de poder dentro de las fábricas.

Paralelamente, a nivel interno, los gobiernos respaldaron a los industriales brindando a los asalariados programas de welfare que tenían el doble efecto de aumentar su nivel de vida real y de poner nuevamente en marcha la economía. La esperanza de participar en la gestión de la producción fue, poco a poco, sustituida por la posibilidad de compartir el festín consumista de los años ’60, uno de los grandes pilares de la paz social de aquellos tiempos.

El auge europeo se verificó, entonces, con un telón de fondo compuesto por un entramado de tres factores: un aumento generalizado de los salarios (aunque su tasa de crecimiento fuese más baja que la tasa de crecimiento del ingreso nacional), una expansión importante del comercio intra-europeo y la estabilidad monetaria. Si bien es cierto que ya habían existido formas de integración productiva en el período de entreguerras en las áreas de la minería y del acero, el Plan Schuman, por ser parte de este complejo acuerdo posbélico (post-war settlement según la expresión de Charles Maier1) marcó un verdadero cambio de rumbo.

Introducción2

Este artículo trata de las perspectivas sociales que formaron parte indisociable (embedded) de la CECA. La integración europea marcó no sólo un progreso sustancial de la riqueza de los países involucrados, sino también un fuerte incremento en el ingreso de sus trabajadores, a un nivel desconocido antes de la segunda guerra mundial. Éste no fue un efecto automático del crecimiento, sino más bien el resultado de negociaciones complejas entre gobiernos, industrias y sindicatos conducidas a distintos niveles.

A pesar de la riqueza de los estudios dedicados a la historia del estado de bienestar en Europa, estos relatos (narratives) parecen ignorar el vínculo positivo entre nivel europeo y nivel nacional3. Las investigaciones que se ocupan de la dimensión europea de los derechos sociales han sido, de la misma manera, parcializadas, incapaces de poner su atención en el vínculo entre los dos niveles4.

El crecimiento del poder de compra de los trabajadores europeos se trasformó, a su vez, en uno de los motores del crecimiento del comercio intra europeo y del aumento de la riqueza en Europa. Esta visión del crecimiento quedó expresada en el Plan Schuman al auspiciar éste una “mejora de las condiciones de vida de los trabajadores”5 y tomó forma, poco tiempo después, en la CECA y la CEE. Fue así que los sindicatos de los seis países6, con excepción de aquellos comunistas, sostuvieron la integración y continuaron apoyándola hasta el día de hoy7. Éste es, en particular, el caso de los sindicatos y trabajadores alemanes.

Por eso, este artículo se concentra en el rol de la República Federal de Alemania y de los sindicatos alemanes en la puesta en marcha de la CECA. Alemania era indispensable para el éxito del Plan Schuman debido a su potencial económico e industrial, en particular en lo que refiere a los recursos carboníferos de la cuenca del Ruhr. El carbón de allí era indispensable no sólo para Alemania, sino para la reconstrucción económica de los seis países8, ya que el carbón era todavía un recurso energético crucial en los años cincuenta. Además, los sindicatos alemanes, especialmente la Federación alemana de los sindicatos (Deutscher Gewerkschaftsbund, DGB), eran los más grandes entre los de los seis países y, tuvieron, consecuentemente, el rol más destacado en las negociaciones de París9.

En el curso de estas negociaciones, en lugar de apoyar las políticas y los métodos de crecimiento económico, se le prometió a los sindicatos de los seis países que participarían directamente en el proceso de toma de decisiones en los temas más sensibles dentro de los sectores del carbón y del acero, es decir: comercio, inversiones, racionalización, política de alojamiento y otras políticas sociales que afectaban, todas, los niveles y estándares de vida de los obreros.

Al participar de las instituciones de la CECA, los sindicatos aprovecharon el acceso a información crucial en lo que se refiere a los dos sectores industriales, mucho más que aquella normalmente concedida en las negociaciones salariales nacionales10. Este factor los ayudó, especialmente en el caso de Alemania, a consolidar su poder de negociación sobre temas salariales a nivel interno11. Los sindicatos, y, especialmente, sus líderes, apoyaron firmemente a la CECA y a los desarrollos sucesivos de la integración. A cambio de obtener más influencia, que resultó en más altos salarios para los obreros, los sindicatos se abstuvieron de realizar muchas huelgas y demostraciones contra la CECA. Por el contrario, cooperaron en la gestión de los sectores del carbón y del acero de manera pacífica.

El Plan Schuman, respondiendo a las expectativas de los sindicatos e induciéndolos a cooperar en el crecimiento económico, fue un elemento crucial del acuerdo posbélico (post-war settlement) del cual habla Charles Maier en su revelador artículo del 197712.

Después de definir el significado de “acuerdo posbélico” en la próxima sección, nos concentraremos en el Plan Schuman y en la idea procedente del sindicalismo alemán de co-determinación (Mitbestimmung), es decir, participación sindical, y trataremos de entender cómo y por qué los sindicatos apoyaron el Plan Schuman. En la segunda sección analizaremos las negociaciones de París y los debates que acompañaron la ratificación del Tratado de París y examinaremos el rol de los sindicatos en aquellas negociaciones. La tercera sección se concentrará en el proceso de toma de decisiones de la CECA, en particular, en la Alta Autoridad y el Comité Consultivo, y analizará el impacto de los sindicatos en las políticas de desmantelamiento de los carteles carboníferos y de aumento de la productividad. Finalmente, en las conclusiones, regresaremos a nuestra hipótesis inicial, según la cual el Plan Schuman fue un acuerdo posbélico a nivel europeo.

El Plan Schuman: una invitación a la participación sindical

La expresión post-war settlement fue utilizada por primera vez por Charles Maier en su análisis de las políticas de productividad (policies of productivity) puestas en marcha en el período posterior a la segunda guerra mundial en Norteamérica, la República Federal de Alemania, Japón y otros países europeos. En la visión de los funcionarios de Washington que idearon y llevaron a cabo esta política, se trataba de un pacto político para el crecimiento económico. Un aspecto crucial de este pacto era que los trabajadores, la mayor parte de los cuales estaba organizada en sindicatos, cesarían su lucha contra los patrones de la industria y cooperarían pacíficamente para mejorar la productividad de su trabajo, obteniendo, a cambio, salarios más altos. En otras palabras, este pacto era un consenso, o una reconciliación, entre trabajadores, gobiernos nacionales y empresas, que tenia como objetivo la reconstrucción de las economías nacionales y el estado de bienestar.

En lo que se refiere a la República Federal de Alemania, este pacto también fue estipulado entre el gobierno, los trabajadores y los representantes de empresas y llevó a la reconciliación entre la coalición conservadora de Konrad Adenauer y los socialdemócratas, tanto en su dimensión de partido político como en aquella de sindicato. La economía alemana de la posguerra ha sido identificada con la economía social de mercado (social market economy), un sistema que combinaba la economía de mercado con políticas de bienestar. Según la clasificación de Esping-Andersen13, el modelo de bienestar alemán se define como conservador, ya que estado y familias colaboraban con su desarrollo. El sistema alemán, o cristiano democrático, de bienestar, enfatizaba el rol de la familia, pero preveía también planes de jubilaciones públicas, seguros para desempleo y otras coberturas financiarias. Estos planes fueron puestos en marcha bajo vigilancia y presión de los socialdemócratas y, especialmente, de los sindicatos.

¿Cómo es que los sindicatos pudieron influir en un gobierno conservador si la SPD no estaba en la coalición de gobierno? Los sindicatos alemanes, guiados por la DGB, no sólo representaban la más grande federación de los seis estados miembros. Fue también muy eficiente a la hora de integrar sus miembros bajo el lema de la co-determinación. Desde principios del siglo XX los sindicatos alemanes habían abandonado el marxismo, aceptando la economía capitalista y tratando, en su interior, de disminuir los sacrificios de los trabajadores. La idea de co-determinación, elaborada por un académico especializado en sindicatos, Fitz Naphtali, en 192814, tenía como objetivo el control de la actuación del gobierno y de los industriales en los asuntos económicos y sociales para que los estándares de vida y de trabajo de los trabajadores pudieran mejorar. Su aspiración era participar de los procesos de decisión en dos niveles: en los management boards de las fábricas y en el gobierno nacional. Los primeros tenían que ver con las condiciones de trabajo y los niveles de salarios, los segundos con la política industrial, la política económica y su planificación. Participando y teniendo influencia en estas políticas, los sindicatos tenían como objetivo suavizar las circunstancias duras y los sacrificios impuestos a los trabajadores por la economía capitalista15. Sin embargo, la República de Weimar se había derrumbado en 1933 con el ascenso de Hitler y los sindicatos proscriptos. Con esto, los sindicatos perdieron su chance de imponer la co-determinación y tuvieron que esperar hasta después que finalizara la segunda guerra mundial.

Después de la segunda guerra mundial Alemania fue dividida en cuatro zonas, administradas por Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Unión Soviética. Excepto la zona bajo control soviético, los sindicatos alemanes se fueron reconstruyendo. El Plan Marshall, propuesto en 1947, fue el momento crucial en el cual los sindicatos alemanes declararon su oposición a la economía comunista y su respaldo a la economía capitalista. Mientra que la SPD bajo el mando de Kurt Schumacher se opuso al Plan Marshall al considerarlo “demasiado capitalista”16, los sindicatos encabezados por Hans Böckler se opusieron a la SPD apoyando el plan, con la esperanza de que Alemania pudiera atraer inversiones norteamericanas y ayudar, así, a la reconstrucción del país17. No logró su objetivo, por muchas razones: Alemania estaba todavía bajo ocupación, los aliados pusieron restricciones a la industria alemana y la política de desmantelamiento puso en peligro la economía alemana, porque preveía la toma del equipamiento de las industrias alemanas para llevarlos a los países aliados. Esto perjudicó aún más la economía alemana18. Sólo después del anuncio del Plan Schuman y del permiso otorgado a Alemania para actuar por su propia cuenta, la economía alemana pudo reponerse de pie.

El Plan Marshall fue entonces una muestra importante para constatar cómo, bajo el mando de los sindicatos, los trabajadores alemanes podían cooperar pacíficamente con la economía capitalista, alejados del comunismo. La condición que los sindicatos sostenían para esta cooperación era que se cumpliera con la co-determinación paritaria en los temas de industria y planificación económica nacional19.

La República Federal Alemana se transformó en un estado independiente en septiembre de 1949, empezando enseguida una negociación para suavizar las restricciones aliadas sobre su industria. Los sindicatos insistieron para que la co-determinación fuera incorporada en las instituciones de posguerra y pidieron ser representados en las negociaciones.

Mientras que los norteamericanos y los británicos se mostraban a favor de devolverle su soberanía a Alemania, los franceses eran reticentes e insistían en restringirla. Sobre la base de una propuesta francesa, en 1949 se creó una Autoridad Internacional para resolver el así llamado problema de la cuenca del Ruhr, que significaba, en realidad, la voluntad por parte de Francia y otros países occidentales de tener acceso privilegiado al carbón de la cuenca del Ruhr para favorecer a su propia reconstrucción. Bajo las reglas de funcionamiento de la Autoridad, los alemanes quedaban excluidos de las negociaciones relativas a los planes de producción y la exportación de los recursos mineros de la cuenca del Ruhr. Este arreglo institucional fue un fracaso, al no brindar paridad a los alemanes y al reaccionar estos últimos (gobierno, industria y trabajadores) negativamente, sin cooperar. De hecho, su política sobre el carbón no fue para nada racional20.

El Plan Schuman fue propuesto como una alternativa a la Autoridad de la cuenca del Ruhr, proporcionando a Alemania un estatus paritario. Esta fue la idea básica de la estrategia de Jean Monnet en el momento de concebir el Plan que el ministro de Asuntos Exteriores francés acordó de sostener.

El Plan Schuman era novedoso, no solo en términos de estatuto paritario de Alemania. Era también una novedad en cuanto al espacio reservado a las cuestiones laborales y a la participación de los sindicatos en la planificación económica. El plan establecía que la Alta Autoridad, el órgano decisional y también burocrático de la CECA, debía planificar y ejecutar las políticas de todos los miembros en los sectores del carbón y del acero. La propuesta establecía que las personas a cargo de la Alta Autoridad, entre ocho y diez, tendrían los “mismos derechos”, sin importar su nacionalidad u otras consideraciones. Monnet entendió esta afirmación como una forma de brindar igualdad a los delegados alemanes21; sin embargo los sindicatos la entendieron de otro modo. Entendieron que los miembros de los sindicatos, una vez nombrados por los gobiernos nacionales para hacer parte de la Alta Autoridad, podrían participar del proceso decisional con los mismos derechos que los demás representantes y no como observadores sin poderes, tal como sucedía, en la mayoría de los casos, en la planificación económica nacional. Así, los líderes de la DGB entendieron el Plan Schuman como una posibilidad de realizar la co-determinación a nivel europeo22. Junto con los líderes sindicales de los otros países europeos, los líderes alemanes apuntaron a participar de las negociaciones de París e influenciar sus resultados a partir de sus propias perspectivas.

Las redes europeas de sindicatos en las negociaciones de París y en la ratificación del Tratado

Las negociaciones de París se desarrollaron desde el 20 de junio bajo el liderazgo de Jean Monnet. Las delegaciones enviadas por los gobiernos, conformadas primariamente por funcionarios de los ministros de Asuntos Exteriores, apoyados por especialistas en economía e industria, se encontraron regularmente hasta abril 1951, fecha de la firma del Tratado. Durante las negociaciones, las propuestas originales de Monnet fueron modificadas para dar espacio a las críticas y propuestas de las delegaciones nacionales.

Dos asuntos adquirieron particular importancia. Uno fue el rol de la Alta Autoridad, pensada como órgano supranacional en la propuesta originaria. Los holandeses se opusieron firmemente y propusieron la creación de un Consejo de Ministros, donde negociar entre los varios intereses nacionales23. La propuesta fue apoyada por las otras delegaciones que temían darle demasiada autonomía a la Alta Autoridad bajo el mando de Monnet.

Otra cuestión crucial tuvo que ver con los carteles del carbón. Bajo presión norteamericana24, Monnet en principio puso énfasis en la necesidad de que la Alta Autoridad desmantelara los carteles para favorecer el crecimiento económico. Los dueños de las industrias de carbón, especialmente los de Alemania y Bélgica, se opusieron a dicha política, sospechando del dirigismo de Monnet. También los sindicatos de los seis países se opusieron a la idea, pero por motivos diferentes. Los sindicalistas alemanes y belgas lideraron el debate, argumentando que los carteles del carbón protegían el empleo, especialmente aquellos de las minas marginales. En caso de supresión de los carteles e introducción repentina de la libre competencia en el mercado carbonífero, las minas más pequeñas se hubieran confrontado con procesos de racionalización y clausura inmediatas, con un impacto devastador en lo que se refiriese a puestos de trabajo25. Los sindicatos alemanes insistieron en este punto y pidieron ayuda al Alto Comisario Aliado Americano (American Allied High Commissioner), John McCloy, para que los ayudara a persuadir a Jean Monnet y Konrad Adenauer26. Un mes antes de la firma del tratado, es decir en marzo 1951, la DGB declaró que el apoyo de los sindicatos al Plan Schuman estaba vinculado a la cuestión de los carteles del carbón y que no lo apoyaría en caso de que significase el desmantelamiento de los carteles 27. Las negociaciones de París concluyeron con una definición ambigua de los poderes de la Alta Autoridad respecto a los carteles28.

Adenauer necesitaba el apoyo de los sindicatos para la ratificación del tratado en el Bundestag, el parlamento alemán29. Su gabinete estaba conformado por partidos conservadores, pero no estaba claro si el FDP (Freie Demokratische Partei), que representaba a los industriales, habría apoyado dicha ratificación. En el Tratado de París se se había mantenido ciertas referencias al desmantelamiento de los carteles y el FDP estaba en contra de estas cláusulas. Para que el Bundestag aprobara el tratado, Adenauer necesitaba el apoyo, al menos, de una parte de la SPD. Apostó a que los miembros de la DGB dentro de la SPD tomasen el riesgo de apoyar el proyecto de ley de la CDU que proponía la ratificación del tratado. Esta apuesta dio sus frutos y el proyecto de la CDU ganó los votos apenas suficientes para la ratificación el 11 de enero del 195230.

A cambio de su apoyo a Adenauer, la DGB obtuvo apoyo de la parte de Adenauer y de los partidos CDU y CSU para su proyecto de ley federal sobre la co-determinación en las industrias del carbón y del acero, el Mitbestimmungsgesetz de 195131. La ley le daba a los sindicatos un fuerte poder a la hora de definir los salarios. La SDP no habría tenido, sola, los votos necesarios para pasar el proyecto de ley y los sindicatos necesitaban apoyo de la parte de la CDU y la CSU. Además, el alto comisario John McCloy presionó Adenauer para que pasara el proyecto de ley, algo que fue un factor crucial para garantizar su aprobación32. El ministro de la Economía Ludwig Erhard, un firme creyente en la economía de mercado, se oponía a la idea de darle demasiado poder a los sindicatos. McCloy se transformó entonces en una pieza de importancia estratégica para los sindicatos alemanes, tanto en las cuestiones de integración europea como en lo que se refiere a políticas internas.

Los sindicatos alemanes no sólo se valieron de las autoridades aliadas para influenciar la coalición de Adenauer y las negociaciones en París. Tuvieron la ocasión de influenciar directamente las negociaciones, al ser partes de las delegaciones nacionales. Fue así especialmente en el caso alemán, donde Adenauer los invitó a participar; en efecto, la DGB fue el único sindicato que participó con regularidad en las reuniones de París33. Los sindicatos de los otros países dependían de la información brindada por sus amigos alemanes.

Los sindicatos, sin embargo, no estaban dominados por los alemanes. Cooperaron entre sí, construyendo una red europea34. Esta cooperación se había adelantado ya en los tiempos de la puesta en marcha de la Autoridad Internacional de la Ruhr. Los sindicatos de Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, junto a los alemanes, y ayudados por los norteamericanos, habían lanzado un liaison committee (comité de vinculación), llamado International Trade Union Committee para la cuenca del Ruhr en 1949. Su objetivo era hacer lobby al interior de la Autoridad para influenciar sus políticas. Pero al fracaso de la Autoridad Internacional se agregó el fracaso de este Comité, que sólo alcanzó escasos resultados. Era, sin embargo, un caso valioso de cooperación de los sindicatos a nivel europeo en un período en el cual la International Confederation of Free Trade Unions (ICFTU) todavía no existía35. La experiencia de este Comité sirvió como prueba general de la red que apoyaría después el Plan Schuman.

Los sindicatos de los seis países utilizaron tres organizaciones a nivel europeo y coordinaron a las tres en una única red. A lo largo de las negociaciones de París, los sindicatos utilizaron la European Regional Organization (ERO), es decir, un pilar regional de la ICFTU. Como la ERO se refería a todos los sectores industriales y no estaba focalizada especialmente en el carbón y acero, los sindicatos tuvieron que formar una nueva organización dedicada sólo a estos sectores. Esto ocurrió particularmente después de la firma del Tratado (abril 1951) y durante los debates para la ratificación del tratado. En marzo de 1953, los sindicatos lanzaron el Comité de los 21, que concentró su trabajo en los sectores del carbón y del acero36. El Comité funcionaba como etapa previa de las reuniones del Comité Consultivo de la CECA37. Al crearse dos organizaciones sindicales a nivel europeo, los sindicatos reformaron el International Trade Union Committee de la cuenca del Ruhr y lanzaron el Bureau de liaison en Luxemburgo en octubre 195338. El Bureau estaba encargado de recoger información de la Alta Autoridad, brindarla a las centrales sindicales y preparar la agenda de las conferencias sindícales internacionales, donde se discutían temas relacionados a la CECA39. Los sindicatos alemanes eran el mayor sponsor del Bureau y del Comité de los 21 y tenían, por entonces, la mayor influencia, aunque no completa hegemonía, sobre la red europea40. La red tenía un doble rol: vincular los sindicatos de los seis países entre ellos y asegurar su compromiso con las cuestiones sociales internas y con el acuerdo posbélico a nivel europeo.

El acuerdo posbélico a nivel europeo

El acuerdo posbélico a nivel europeo funcionó como una compensación de los compromisos de los sindicatos con los gobiernos y las industrias a nivel nacional. De un lado los sindicatos tuvieron que apoyar la búsqueda de mejoras en el campo de la productividad del trabajo en los debates internos: si los obreros querían salarios más altos, tenían que aumentar su productividad. Esto quería decir que los obreros precisaban producir más en menos tiempo, lo que significaba un trabajo más duro, y tenían que aceptar la racionalización de la industria. Si una industria se encontrara en declive, los obreros aceptarían los despidos y la búsqueda de otro trabajo.

Por otro lado, los sindicatos rechazaron otro tipo de racionalización impuesto por las políticas europeas, es decir, el desmantelamiento de los carteles por la Alta Autoridad de la CECA. En lugar de una racionalización inmediata, los sindicatos pedían una postergación o, si los carteles se suprimirían, al menos una compensación a través de políticas llevadas a cabo por la Alta Autoridad. Sólo cuando el los acuerdos a nivel europeo y a nivel nacional fueran en el mismo sentido, los sindicatos colaborarían pacíficamente en ambos y cooperarían con la contención de huelgas y demostraciones.

En 1952, después de la ratificación por parte de los seis países del Tratado de París, los gobiernos nombraron los miembros de la Alta Autoridad y del Comité Consultivo de la CECA. Los nueve miembros de la Alta Autoridad eran: dos delegados por Alemana y otros dos por Francia (incluso Jean Monnet, en su rol de presidente); un delegado por país en los casos de Bélgica, Holanda, Italia y Luxemburgo; y un noveno miembro sería representante de los sindicatos. Éstos enviaron a Paul Finet, el destacado líder sindical belga y primer presidente de la ICFTU. De los dos delegados por Alemania, los sindicatos alemanes enviaron uno, Heinz Potthoff 41, un economista sindicalista, nombrado por el gobierno de Adenauer una semana antes el comienzo de los trabajos de la Alta Autoridad, que tuvo lugar el 10 de agosto de 1952 en Luxemburgo.

Uno de los primeros asuntos debatidos en la Alta Autoridad fue la cuestión de los carteles. Los carteles quedaban prohibidos en los artículos 65 y 66, que prohibían “todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas” que tendieran “directa o indirectamente, a impedir, restringir o falsear el juego normal de la competencia dentro del mercado común”42. Monnet tomó el asunto con mucha consideración, porque pensaba que los carteles y sus implicancias restrictivas de la libre empresa habían sido el origen de la catástrofe después del 1929. En su visión, los carteles no tenían que repetir los errores del pasado y poner en peligro el crecimiento económico. Como Alemania había firmado el tratado en 1951 y lo había ratificado un año después, las restricciones aliadas hacia Alemania empezaron a caer una después de la otra. La economía de los seis tomó vuelo y se empezó a hablar del boom económico. Sin embargo, Jean Monnet sospechaba de los carteles, que tenían, a su parecer, un impacto negativo en el crecimiento económico. La Alta Autoridad anunció su intención de enfrentar al asunto en junio 1953.

Los sindicatos no perdieron tiempo en reaccionar ante el anuncio de la Autoridad. La Unión alemana de mineros (IG Bergbau) preparó un informe técnico sobre la función de los carteles del carbón en Alemania43, enfatizando en particular el rol de la Gemeinschaftsorganisation Ruhrkohle GmbH (GEORG), que controlaba en 90% del mercado del carbón en Alemania. Su mensaje era claro: los carteles eran necesarios para estabilizar los precios del carbón y, por lo tanto, proteger a las mineras marginales44. Sin esta acción estabilizadora, las minas cerrarían y los trabajadores quedarían despedidos. Esto podría llevar a una vuelta hacia la izquierda y al comunismo de los sindicatos en Alemania45, con posibles efectos sobre la Guerra Fría. El reclamo de los sindicatos alemanes fue aceptado por los sindicatos de los otros países y se transformó en un consenso entre todos ellos a nivel europeo en diciembre 195346. Las centrales belgas, encabezadas por André Renard, apoyaron los alemanes, y los pedidos sindicales se hicieron llegar a la Alta Autoridad y al Comité Consultivo.

Mientras que los sindicatos alemanes se oponían a las políticas europeas de racionalización, tenían pocas opciones respecto al apoyo a las políticas internas de aumento de la productividad. Esta falta de opciones emergió claramente en el caso de la creación de la Agencia de productividad para Alemania47. El asunto fue discutido entre las autoridades aliadas norteamericanas, el gobierno alemán y la industria alemana entre 1951 y 1952. Como siempre, los sindicatos no fueron invitados al principio. Se preveía que la Agencia de productividad alemana habría estado a cargo de asesorar al gobierno alemán y la industria sobre medidas para aumentar a la productividad del trabajo.

Los sindicatos alemanes fueron informados no por el gobierno alemán, sino por los norteamericanos: Michael Saul Harris, jefe de la misión de la Economic Cooperation Agency (ECA) invitó a los líderes de la DGB a participar en los debates en 1952. Los líderes dudaron ante esta invitación por dos razones48. Por un lado, tenían muchas reservas sobre las ideas y los métodos vinculados al aumento de la productividad49. Preferían concentrarse en su idea de co-determinación más que en las ideas norteamericanas acerca del aumento de la productividad. Además, informaciones recibidas por los norteamericanos dejaban en claro que sus métodos involucrarían un control intensivo de los trabajadores, la educación y los castigos para aquellos que no pudieran aumentar su productividad.

Por otro lado, los líderes de DGB sospechaban de las intenciones de las autoridades aliadas norte americanas, así como de su propio gobierno. ¿Sería la invitación tan repentina una trampa? En caso de acuerdo con los métodos propuestos, los líderes de la DGB serían, sin duda, criticados por los miembros de su sindicato y, en el peor de los casos, deberían renunciar a sus posiciones de liderazgo.

Después de una discusión entre sus líderes, la DGB aceptó lanzar el Comité de Productividad en enero 1952. Todavía sospechaban del acuerdo, pero no tenían muchas alternativas: si se rehusaban a participar de los debates con el gobierno alemán y la industria, se habrían adelantado a las propuestas y, de todas formas, era posible que los trabajadores alemanes debieran aceptar los métodos de productividad sin el apoyo de DGB. Su ausencia, en realidad, no era una opción. Por otro lado, no todo parecía perdido. Su participación en los debates sobre la productividad no era tan opuesta a su idea de co-determinación, porque la negociación sobre las condiciones de trabajo se habría llevado a cabo bajo su presencia y control50.

La ley sobre co-determinación, sin embargo, no dio a los sindicatos alemanes lo que habían reclamado, es decir, una paridad en los órganos de gestión. Así fue que la DGB tuvo que recurrir al nivel europeo, en particular a su participación a la Alta Autoridad y al Comité Consultivo51. La participación en los órganos europeos, es decir, la co-determinación a nivel europeo, brindó a los sindicatos información crucial acerca de la industria alemana. Esta información fue la fuente de influencia de los sindicatos al momento de negociar con los industriales. El sindicalismo a nivel europeo ayudó a la DGB a reforzar su poder a nivel interno. Los sindicatos tuvieron que aceptar una racionalización de la industria a nivel interno, pero pudieron limitar la racionalización a nivel europeo. Combinando ambos niveles, los países europeos pudieron reconstruir sus economías nacionales: los objetivos que podían ser perseguidos con más eficacia a nivel interno fueron perseguidos de esa forma y aquellos que debían buscarse a nivel europeo cayeron bajo responsabilidad de la CECA. Los sindicatos aceptaron el burden sharing entre los dos niveles, y, aún no totalmente satisfechos, decidieron cooperar con vistas al crecimiento económico.

Conclusiones

¿Cuál fue entonces el objeto del acuerdo entre sindicatos, gobiernos, industria y los funcionarios y representantes que empezaron a trabajar para la CECA en Luxemburgo a principios de los ‘50? ¿Cuál fue el contenido del acuerdo posbélico y sus implicancias? El caso de los sindicatos demuestra que, especialmente en Alemania, éstos apoyaron el acuerdo posbélico a nivel interno y europeo, bajo la CECA. El acuerdo confirmó el apoyo de los trabajadores, representados por los sindicatos, a un aumento de la productividad del trabajo a nivel nacional. A cambio de este arreglo, el acuerdo a nivel europeo aseguraba que no se produciría una racionalización de los carteles de carbón sin consultar a los sindicatos. Además, el acuerdo europeo garantizó a los sindicatos una participación en el proceso decisional europeo, algo que no se había logrado antes la segunda guerra mundial. De esta participación, los sindicatos pudieron sacar información crucial sobre la industria y aumentar, así, su influencia. Sumando la dimensión nacional y la europea, los acuerdos garantizaron una cooperación pacífica de los trabajadores a las políticas de crecimiento económico y una reconstrucción de las economías nacionales sin confrontaciones obreras.

Este acuerdo tenía, sin embargo, sus limitaciones. Las instituciones formales relativas a las políticas de bienestar permanecieron a nivel interno y el sistema europeo siguió siendo informal y difuso, con limitadas políticas a nivel social. Mientras las decisiones centrales en temas económicos de comercio e inversiones se decidían a nivel europeo, los sacrificios de los trabajadores, en general, no eran atendidos a ese nivel, sino que se desplazaban al nivel nacional. La misma diferencia existe hoy en día, tal vez aun más consolidada.

Se puede concluir que las políticas económicas de la CECA abordaban el aspecto social, en tanto que sus instituciones ofrecieron un espacio alternativo de negociación y expresión de intereses por parte de gobiernos, industriales y sindicatos.

Efectivamente, el Plan Schuman no sólo salvó a los estados nacionales52, sino que aseguró el crecimiento y el bienestar de Europa, un legado que continúa hasta hoy.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 1, junio de 2010.

1 Charles Maier, “The politics of productivity: foundations of American international economic policy after World War II”, en International Organization, Vol.31, n. 4, otoño de 1977, pp. 607-633; ver también la compilación de éste y otros ensayos en Id., In search of stability. Explorations in historical political economy, Cambridge, Cambridge University Press, 1987.

2 Agradezco sinceramente a Lorenza Sebesta por invitarme a contribuir a este número y por revisar mi artículo. También agradezco a Pascaline Winand, directora del Monash European and EU Centre, quien me ayudó a profundizar mis conocimientos sobre este tema. Este artículo es una versión revisada del artículo “Overcoming “National” Narratives of Welfare States: the Schuman Plan as a European-wide “Post-war Settlement” for Trade Union Participation and Economic Growth”, presentado en el simposio internacional European Integration between the Past and the Present, IPSA RC-3 (European Unification), Universidad de Hokkaido, Sapporo, 6 de septiembre de 2008. Aprovecho esta ocasión para agradecer a sus organizadores, profesores Ken Endo y Kazuto Suzuki. Los contenidos del presente artículo son exclusiva responsabilidad del autor.

3 Christopher Pierson, Beyond the Welfare State?, Oxford, Basil Blackwell, 1991; Gøsta Esping-Andersen, The Three World of Welfare Capitalism, Princeton, Princeton University Press, 1990; Robert Boyer, La flexibilité du travail en Europe, Paris, Editions La Découverte, 1986.

4 Algunos trabajos han analizado el desarrollo de los European Works Councils, un ejemplo de la realización de los derechos del trabajador a nivel europeo. Ver, por ejemplo, Wolfgang Lecher, Hans-Wolfgang Platzer, Stefan Rüb, Klaus-Peter Weiner, European Works Councils: Negotiated Europeanisation, Aldershot, Ashgate, 2002; Wolfgang Lecher, Bernhard Nagel, Hans-Wolfgang Platzer, The Establishment of European Works Councils: from Information Committee to Social Actor, Aldershot, Ashgate, 1999; Wolfgang Streeck, “Industrial citizenship under regime competition: the case of the European Works Councils”, en Journal of European Public Policy, 1997. Para perspectivas más generales sobre la ciudadanía social europea, ver: Colin Crouch, Klaus Eder, Damian Tambini (eds), Citizenship, Markets, and the State, Oxford, Oxford University Press, 2001; Gary Marks, Fritz Scharpf, Phillippe C. Schmitter, Wolfgang Streeck (eds), Governance in the European Union, London, Sage, 1998.

5 “Declaración de 9 de mayo de 1950”, disponible en: http://europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_es.htm.

6 Los seis países de la CECA eran Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo.

7 Hitoshi Suzuki, Digging for European Unity: the Role Played by the Trade Unions in the Schuman Plan and the European Coal and Steel Community from a German Perspective 1950-1955, Ph.D. Thesis, Department of History and Civilization, Florence, European University Institute, diciembre de 2007.

8 Alan Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1945-51, London, Methuen, 1984.

9 Sobre el rol de los sindicatos alemanes y la amplia red europea construida por los sindicatos de los seis países, ver: H. Suzuki, Digging for European Unity, cit.

10 Conversation between Walter Freitag and Hans Brümmer, DGB-Archiv, Best.24.1, 72, 9.11.1952; DGB-Archiv, Best.24.1, 60, 29./31.1.1951.

11 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 226-228.

12 Charles Maier, “The politics of productivity: foundations of American international economic policy after World War II”, en International Organization, Vol. 31, n. 4, otoño de 1977, pp. 607-633.

13 G. Esping-Andersen, Three World of Welfare Capitalism, cit. El autor clasifica el estado de bienestar según tres modelos: conservador, socialdemócrata y liberal.

14 Fritz Naphtali (editado a pedido del Allgemeinen Deutschen Gewerkschaftsbundes), Wirtschaftsdemokratie -Ihr Wesen, Weg und Ziel, Berlin, Verlagsgesellschaft des Allgemeinen Deutschen Gewerkschaftsbundes, 1928.

15 Para profundizar en la idea de la co-determinación y su historia, ver: Bo Stråth, The Organisation of Labour Markets: Modernity, Culture and Governance in Germany, Sweden, Britain and Japan, London, Routledge, 1996.

16 Willi Arbrecht (ed.), Kurt Schumacher, Rede - Schriften - Korrespondenzen 1945-1952, Berlin / Bonn, Verlag J.H.W. Dietz Nachf., 1985.

17 Karl Lauschke, Hans Böckler: Gewerkschaftlicher Neubeginn 1945-1951, Frankfurt am Main, Bund-Verlag, 2005.

18 Letter from the Executive Council of the AFL to American President Harry Truman, 24 November 1947, OF 198, Harry S. Truman Library; Letter from Walter P. Reuther to US President Harry Truman, 10 May 1949, OF 295, Harry S. Truman Library; PA, BD I 294 A, Änderungsantrag der Fraktion der SPD, Umdruck n.. 407, Bonn, 8 de enero de 1952.

19 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 95-134.

20 Alemania fue forzada a exportar carbón a precios bajos e importar carbón a precios altos. Esto llevó a un faltante de carbón en el país que dañó su economía.

21 Jean Monnet, Memoirs, London, Collins, 1978.

22 DGB-Archiv, Best. 24.1, 529, 8.7.1954.

23 Dirk Spierenburg y Raymond Poidevin, Histoire de la Haute Autorité de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier. Une expérience supranationale, Bruxelles, Bruylant, 1993.

24 Clifford P. Hackett (ed.), Monnet and the Americans, Jean Monnet Council, Washington DC, 1995; Pascaline Winand, Eisenhower, Kennedy, and the United States of Europe, New York, St. Martin’s Press, 1993.

25 “Bericht der Industriegewerkschaft Bergbau an den Ausschuss für Kartelle und Zusammenschlüsse, innerhalb des 21er Ausschusses der Gewerkschaften,” DGB-Archiv, Best.24.1, 91, 28.8.1954.

26 C. Hackett, Monnet and the Americans, cit.; J. Monnet, Memoirs, cit.

27 DGB-Archiv, Best. 24.1, 528, 11./12.3.1951.

28 D. Spierenburg y R. Poidevin, History of the High Authority, cit.

29 Hans-Peter Schwarz, Konrad Adenauer, Oxford, Berghahn Books, 1995; Horst Thum, Mitbestimmung in der Montanindustrie: Der Mythos vom Sieg der Gewerkschaften, Stuttgart, Deutsche Verlags- Anstalt, 1982.

30 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 162-174.

31 H. Thum, Mitbestimmung in der Montanindustrie, cit.

32 Thomas Schwartz, America’s Germany. John J. McCloy and the Federal Republic of Germany, Cambridge, Harvard University Press, 1991.

33 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 95-109.

34 Ibid, pp. 226-234.

35 La ICFTU fue lanzada en diciembre de 1949. Para detalles sobre esta confederación, ver: Denis MacShane, International Labour and the Origins of the Cold War, Oxford, Clarendon Press, 1992.

36 DGB-Archiv, Best.24.1, 72, 14.4.1953, Sitzung des 21er-Ausschusses.

37 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 228-246.

38 DGB-Archiv, Best.24.1, 72, 15.12.1952, Sitzung des Fünfzehnerausschusses, 15. Dezember 1952; IISH, Contact Office of Miners’ and Metalworkers’ Free Trade Unions in the European Communities Collection 2, Sitzung des Fünfzehnerausschusses, 15. Dezember 1952.

39 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 226-246.

40 Ibid, pp. 236-246. Por el contrario, Haas argumenta que los alemanes dominaron el Comité de los 21. Ernst Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1958.

41 Heinz Potthoff, Vom Besatzungsstaat zur europäischen Gemeinschaft, Hannover, Verlag für Literatur und Zeitgeschehen, 964.

42 Art. 65, Tratado constitutivo de la CECA.

43 “Bericht der Industriegewerkschaft Bergbau an den Ausschuss für Kartelle und Zusammenschlüsse, innerhalb des 21er Ausschusses der Gewerkschaften,” DGB-Archiv, Best.24.1, 91, 28.8.1954.

44 H. Potthoff, Vom Besatzungsstaat zur europäischen Gemeinschaft, cit., pp. 28-36. 44 HICOG Staff Conference of 8 August 1950 and 31 October 1950, File 250/68/10/2, extractos de HICOG Staff Conference Meetings, Office Executive Secretary, Records of the Office of the U.S. High Commissioner, Record Group 466, NARA.

45 Informationsblatt (Bureau de Liaison), 17. Dezember 1953, DGB-Archiv, Best.24.1, 91, 17.12.1953.

46 Para una explicación detallada sobre la productividad y las agencias de productividad, ver Anthony Carew, Labour under the Marshall Plan: the Politics of Productivity and the Marketing of Management Science, Manchester, Manchester University Press, 1987. Para el caso alemán, ver Michael Fichter, “HICOG and the Unions in West Germany,” en Jeffry M. Diefendorf, Alex Frohn, Hermann-Josef Rupieper (eds), American Policy and the Reconstruction of West Germany, 1945-1955, German Historical Institute, Washington DC, 1993.

47 DGB-Archiv, Best.24.1, 439, 21./22.4.1952, Sitzung des Bundesausschusses.

48 Erich Bührig, Wilhelm Gefeller and Hans Brümmer’s opinion. DGB-Archiv, Best.24.1, 439, 21./22.4.1952, Sitzung des Bundesausschusses.

49 Hans vom Hoff’s opinion, DGB-Archiv, Best.24.1, 439, 21./22.4.1952, Sitzung des Bundesausschusses.

50 H. Suzuki, Digging for European Unity, cit., pp. 226-246.

51 Alan Milward, The European Rescue of the Nation-State, London, Routledge, 2000 (ed. orig. 1992).

PROCESOS POLÍTICOS E INTEGRACIÓN REGIONAL: HERRAMIENTAS ANALÍTICAS CLÁSICAS PARA INVESTIGACIONES NUEVAS SOBRE EL MERCOSUR*

por Luciana Gil

Desde sus comienzos, la dimensión comercial del Mercosur fue aquella en la que más énfasis se puso en términos de normas y regulaciones comunes. Paralelamente, también concentró los principales conflictos entre los países, que seguían enfrentando distintos obstáculos para importar y exportar bienes entre sí. Este artículo busca dar una nueva herramienta de análisis para comprender el proceso político que lleva a los estados miembros a mantener o generar obstáculos comerciales, así como para evaluar sus consecuencias para el proceso de integración. Para ello recurre a los estudios de Theodore Lowi, que ofrecen una clasificación de las políticas públicas en función del tipo de política y asigna -a cada tipo- una propia estructura política, sus procesos y sus relaciones1. Las características atribuidas por el autor a las políticas relativas a aduanas se comparan aquí con aquellas observadas en torno a las decisiones adoptadas por distintos gobiernos argentinos frente a las importaciones de ciertos productos industriales provenientes de los países del Mercosur.

El artículo muestra las vías por las cuales estas características influyen en la calidad del proceso de integración, mas allá de su dimensión comercial, al obstaculizar la formación de coaliciones estables que sostengan al Mercosur como proyecto legítimo a largo plazo para el desarrollo del país. En cambio, muestra que aquellas características fomentan la desconfianza en cuanto a la continuidad del proceso de integración, afectando el nivel de legitimidad del proyecto, que se transforma en elemento constitutivo de los intereses y del comportamiento de los actores involucrados en el Mercosur, incentivando nuevas y continuas demandas de protección comercial en un proceso que no se considera inapelable2

El presente artículo es un ensayo exploratorio acerca de los enfoques sobre políticas públicas que parecen brindar elementos útiles para la interpretación de la principal dimensión del Mercado Común del Sur (Mercosur): su dimensión comercial. Pese al considerable éxito que se le atribuyó a este proceso de integración en términos de intercambio comercial durante sus primeros pasos (1991-1998), hace años que se lo señala como un proceso ‘estancado’ que enfrenta diversas dificultades para avanzar 3. Entre ellas, los obstáculos al libre comercio intrarregional y las excepciones al arancel externo común (conocidas, éstas últimas, como ‘perforaciones’) suelen apuntarse como algunas de las más directas expresiones de aquel ‘estancamiento’ 4, ya que no permitirían consolidar la zona de libre comercio en la región, ni la unión aduanera (hoy imperfecta). Esto, a su vez, impediría la evolución hacia un verdadero mercado común 5, obstaculizando el proceso de integración y sus objetivos de desarrollo 6.

El supuesto detrás de esta secuencia esperada es que la remoción de obstáculos al intercambio comercial podría facilitar una cada vez mayor integración entre los países involucrados, alcanzando un mercado común y, paralelamente, generando espacios supranacionales que lo regularían. Estos espacios suelen ser los elementos diferenciadores entre los procesos de integración y las más clásicas relaciones de cooperación entre estados. En su propuesta sobre las distintas formas que pueden adquirir la cooperación y la integración, Schmitter considera que sólo cuando una organización regional transnacional adquiere cierta capacidad legítima (aunque sea limitada) “para actuar autónomamente, poniendo en marcha propuestas, tomando decisiones y/o implementando políticas” se puede hablar de integración. En cambio, cuando esta autonomía no está desarrollada y la acción de la organización queda supeditada a las decisiones “voluntarias, unánimes y continuas de los estados”, sólo puede hablarse de cooperación 7.

En el caso del Mercosur, aquella secuencia esperada a partir de la promoción del libre comercio entre los estados partes no se ha desarrollado, pese al impulso liberalizador inicial y a las decisiones que han pretendido avanzar en este frente en los últimos años 8. En este marco, las continuas dificultades para importar y exportar en el espacio regional son motivo de seguidos reclamos que emanan de diversos sectores en los cuatro países como consecuencia de medidas, en principio, temporarias y, en general, unilaterales, de algún vecino que restringe las importaciones.

Los reclamos más fuertes contra medidas adoptadas por Argentina –aunque no sea el único país que las adopta– no tienen que ver con los dos sectores que, desde los inicios del proceso de integración, estuvieron exceptuados del libre comercio: el sector azucarero y el automotriz. Tanto la decisión como los efectos de la exclusión de estos sectores del libre comercio, bajo distintas formas, ha sido ya ampliamente estudiada 9. En cambio, sobre otros sectores que en principio debían someterse al libre comercio intrarregional, pero luego adquirieron distintos e intermitentes mecanismos de protección (desde figurar en el Régimen de Adecuación Final –que incluía productos cuyo arancel de importación se iba reduciendo gradualmente entre 1995 y 1999– hasta contar con licencias no automáticas desde fines de la primera década del 2000), los análisis disponibles son escasos.

Entre las medidas interpretadas como obstáculos a este intercambio suelen destacarse las normas técnicas, las licencias no automáticas de importación y las medidas antidumping 10. En los últimos años adquirieron especial relevancia las licencias no automáticas, que fueron motivo de variados y constantes episodios de atrasos, generando los consecuentes reclamos de importadores nacionales y externos. Algunos sectores industriales en los que se han adoptado este tipo de medidas entre 2007 y 2009 han sido: electrodomésticos, juguetes, textiles, calzados, bicicletas y sus neumáticos, motocicletas y determinados productos metalúrgicos, entre otros 11. De ellos, algunos sectores, como el del calzado, por ejemplo, han adquirido especial visibilidad, tanto por su movilización en demanda de protección como por las quejas de los importadores después de implementada dicha protección.

Ante estas controversias, el principal imputado es el proceso de integración, al que se evalúa como débil, limitado y sin instituciones autónomas de los estados ni poder efectivo que los obligue a cumplir los compromisos asumidos desde 1991 en materia de libre comercio. Dado que las decisiones en el proceso de integración siguen dependiendo exclusivamente de los gobiernos nacionales, cuando se establecen medidas que pueden afectar el comercio éstas son, en el mejor de los casos, negociadas entre autoridades nacionales de algunos socios del Mercosur 12; en el peor de los casos, constituyen decisiones unilaterales que provocan fuertes quejas y demandas de los países vecinos 13. Otras veces, como punto intermedio, se ha tratado de decisiones unilaterales que han obtenido la aceptación de uno de los socios, aquél más afectado por la restricción a la importación 14.

Al dirigirse, entonces, la atención hacia los gobiernos nacionales que adoptan estas decisiones ‘alterando’ el objetivo original del libre comercio dentro del espacio de integración, las explicaciones de aquellas decisiones van desde la presión de los sectores para protegerse contra la competencia de las importaciones hasta las propias preferencias gubernamentales (que pueden apuntar a determinadas estrategias de crecimiento de un país, a enfrentar contextos de crisis específicos y/o a proteger fuentes de trabajo en ciertos sectores industriales).

Sin embargo, pocos han sido los intentos de comprender los procesos políticos que llevan a tales medidas y de observar la compleja matriz de dinámicas y motivaciones económicas, sociales y políticas que hay detrás de ellas. Para completar ese vacío, se ha iniciado una investigación en un caso específico: las medidas interpretadas como barreras no arancelarias en Argentina frente a las importaciones de ciertos productos industriales provenientes de los países del Mercosur entre 1999 y 2009.

Con el horizonte de esa investigación, a continuación se presentan algunas consideraciones teóricas que serán de utilidad para orientar dicho análisis y para comprender el efecto que pueden tener en el proceso de integración regional algunas dinámicas políticas que caracterizan a su dimensión comercial.

La dimensión comercial de la integración y las ‘políticas públicas’

Hablar de la dimensión comercial de la integración desde la perspectiva de las políticas públicas requiere algunas especificaciones. Tradicionalmente, por lo menos hasta fines del siglo XIX, se consideraban actividades ‘públicas’ de un estado aquellas vinculadas a sus limitadas intervenciones en materia de policía, seguridad, diplomacia y defensa, y sólo se agregaron nuevas actividades –y análisis de ellas– a medida que el estado comenzó a regular partes de la esfera económica, desde la recaudación hasta la producción y distribución de productos 15. En este marco, la política comercial, aunque no sea la única, implica directamente la regulación en un ámbito específico (el mercado) dominado por intereses privados (principalmente de empresas, pero también de otros actores, como sindicatos), pero cuyas dinámicas tienen consecuencias públicas. Esto hace que este tipo de política pueda verse tanto como un medio que responde a intereses privados, concentrando los beneficios en ciertos sectores y generando o reproduciendo desigualdades existentes, o como instrumento del estado para lograr la diversificación industrial, la creación de valor añadido y el desarrollo económico para el conjunto de una sociedad 16.

A su vez, los temas de política comercial son difíciles de clasificar tanto desde el punto de vista de la política interna de un país como de su política externa. Si se considera que la política comercial involucra toda acción de un gobierno que afecte el intercambio de bienes, servicios e inversiones a través de las fronteras nacionales, esta acción puede ‘resultar de’ o bien ‘tener efectos en’ las dinámicas políticas tanto dentro de los estados como en las negociaciones entre ellos. En este sentido, los elementos de análisis que se presentarán en este artículo, si bien en su origen se han desarrollado primordialmente en torno a los procesos de las políticas públicas en el ámbito nacional, se muestran útiles tanto para el estudio de políticas internas como externas, ya que las dinámicas de los procesos de toma de decisiones son similares. En la posterior descripción y en el bosquejo final que aplicará estos elementos al estudio de nuevos casos quedará clara esa utilidad 17.

Aquel ámbito específico, el mercado, fue el apuntado como disparador de los procesos de integración regional de la Unión Europea y el Mercosur, si bien de distintas maneras 18. En el Mercosur, como se dijo, se esperaba que, a través del libre comercio, se ampliara el espacio del mercado, creando, como consecuencia, un espacio supranacional que lo regulara. En este sentido, y siguiendo la experiencia de la Unión Europea, podía preverse, en ese espacio supranacional, al menos un germen de un nuevo sistema político.

Pero mientras el proceso de integración europeo desarrolló elementos que lo identificaban como un nuevo sistema político, el Mercosur no ha logrado tal avance. En éste no puede identificarse la autonomía de las decisiones que mencionaba Schmitter, las cuales –para bien o para mal 19, con presiones internas y externas y con las restricciones que puedan tener debido a los tratados regionales– siguen en manos de los gobiernos nacionales, tal como lo demuestra la implementación unilateral de barreras no arancelarias al comercio intra Mercosur. En este sentido, comprender las dinámicas que llevan a esas decisiones nacionales sería un paso fundamental para identificar al menos algunos de los cuellos de botella del desarrollo del proceso de integración.

De allí que la búsqueda de enfoques desde los cuales encarar esta investigación haya apuntado a los estudios de políticas públicas (en mayor parte utilizadas para analizar procesos políticos nacionales) en lugar de recurrir a las tradicionales teorías de la integración, encantadas por la experiencia europea y, por ello, orientadas más a explicar las dinámicas regionales, el “proceso voluntario, gradual e irregular de integración, mediante el cual estas unidades [los estados europeos] ceden su soberanía a un orden superior, supranacional, una comunidad político institucional” 20 que las dinámicas nacionales que podían afectarlas.

Por lo tanto, este trabajo da un paso atrás y vuelve a la observación del sistema político nacional, entendiendo por sistema político el concepto clásico de “conjunto de interacciones por medio de las cuales se asignan autoritativamente valores en una sociedad”. En ese sistema, la toma de decisiones es considerada como una fase de un largo proceso en el que se encadena la recepción de información y demandas desde el ambiente (inputs) con sus deliberaciones (issues), sus decisiones y sus implementaciones (outputs) 21. En los términos clásicos de Easton, el lugar del sistema político en el que se toman las decisiones es una black box, cuyo contenido permanece sin descifrarse y por lo tanto no se explica de qué manera las demandas se transforman en decisiones. El análisis de las dinámicas políticas que se dan en determinado proceso pretende completar ese vacío. Si se considera que una de las principales tareas de un sistema político es la de reconciliar exigencias de varios grupos 22, aquel análisis permitirá encontrar elementos para entender por qué y cómo se traducen en decisiones algunas de las demandas, así como para reflexionar sobre qué efecto pueden tener dichas dinámicas en el proceso de integración.

Tradicionalmente, las políticas públicas se han considerado un objeto de estudio compartido entre la ciencia política y la administración pública. Existen distintas clasificaciones de los modelos teóricos que contribuyen a conocer las políticas públicas, una de las cuales los reúne en tres grupos de enfoques principales:

1) aquellos que conciben al estado como ventanilla de recepción de demandas originadas en la sociedad, con especial atención a los individuos y a los grupos que presentan dichas demandas. En esta perspectiva se sitúan los intentos de explicación de la acción y el comportamiento de los individuos a partir de la idea de acción racional, derivada únicamente de intereses particulares (self-interest) y de la búsqueda de optimización de los beneficios de sus decisiones, presuponiendo que dichos individuos cuentan con la información necesaria para hacerlo 23. Entre estos intentos se encuentra el Public Choice y también el pluralismo, aunque centrado en la acción de los grupos, considerando que en las sociedades modernas complejas, donde la acción directa de los individuos es más difícil, son los grupos los principales actores políticos, que actúan en nombre de los intereses de los individuos 24. Descendiente directa de la idea del homo economicus, la premisa de la acción racional que subyace a ambas perspectivas, esa acción interesada y optimizadora, según muchos autores, no ayuda a comprender los criterios que fundamentan las ‘elecciones’ de los actores25 y deja fuera el hecho de que muchas veces, aún en aquellas cuestiones que podrían leerse como estrictamente económicas, ni los propios interesados pueden definir sus intereses y los beneficios que obtendrían de tal o cual decisión26.

2) aquellos que atribuyen al estado la condición de instrumento al servicio de grupos específicos o de una clase. En este grupo se incluyen desde las perspectivas derivadas de la teoría elitista y los Community Studies hasta del neomarxismo. Las dos primeras perspectivas focalizan en las preferencias de las elites y las burocracias estatales en las decisiones públicas, que muchas veces generan ‘respuestas a demandas inexistentes’ en la sociedad. Recuerdan que las burocracias ejercen un amplio poder discrecional que determina, por ejemplo, el acceso más o menos privilegiado de las poblaciones a los servicios ofrecidos, siendo, entonces, los funcionarios la variable decisiva en su provisión. Los enfoques neomarxistas, por su lado, centran su atención en el papel que desempeña el estado en la producción y la reproducción del sistema capitalista, rechazando en general la autonomía de la burocracia y considerando las políticas públicas como producto de las necesidades capitalistas 27. Las críticas a este enfoque apuntan a la simplificación que éste hace de una interacción más compleja: los intereses de clase pueden enmudecer allí donde surgen intereses sectoriales en relación al estado (vía programas para sectores específicos por ejemplo), por lo que los intereses dentro de una misma clase pueden ser contradictorios28. A su vez, el “poder estructural” de los grupos económicos puede ser mucho mayor para vetar opciones políticas que para proponerlas. Por último, la visión neomarxista supone intereses objetivos que promueven determinada acción de la clase, sin dar cuenta de los criterios que definen una elección entre distintas alternativas de políticas que respondan a esos mismos intereses.

3) aquellos que han intentado interpretar las formas de interacción entre el estado y otros actores. Aquí se inscribe el neoinstitucionalismo, que considera a las instituciones del estado como “configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o los grupos de interés”, por lo que sus actores persiguen metas que “no son exclusivamente respuesta a demandas sociales” 29. Como ‘subespecie’ del institucionalismo 30, se incluye en este grupo también el neocorporativismo, al que se le ha reconocido la revalorización de la relación entre un estado, que brinda el monopolio de la representación a algunas organizaciones, y estas organizaciones, que garantizan la aplicación de las políticas a las que se han adscrito. Pese a esta valorización, estas interpretaciones hacen poco caso de la complejidad de los procesos de interacción, reduciendo la relación a “una visión formal, institucional, casi jurídica, que se revela poco conforme con las prácticas sociales” 31.

Con estos antecedentes, desde la ciencia política, por muchos años escasearon los estudios sobre la forma, patrón y estilo de elaborar políticas; mientras que desde la administración pública, los análisis de las políticas públicas quedaban atrapados en el estudio de leyes e instituciones 32. Esta situación fue claramente resumida por Villanueva: en la perspectiva de la ciencia política estándar, el proceso de gobierno y, más singularmente, el proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas no ocupó nunca centralidad alguna, ya que tanto la teoría marxista como la elitista y la pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. La estructura económica, el conflicto de las clases, el inter-juego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema político eran los factores a los que más se recurría para dar cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían. De esta forma, el proceso gubernamental era un evento reactivo o instrumental más que propositivo o creativo, un hecho subalterno y auxiliar: simple variable dependiente 33. Por otro lado, el campo teórico propio de la administración pública era el cómo se llevaba a cabo lo decidido, no cómo y por qué se había llegado a la decisión. En suma, lo que Villanueva llama “la hechura de la política” no tenía autonomía alguna o apenas relativa para la ciencia política convencional y, en contraste, tenía ‘toda la autonomía’ para la administración pública. El resultado final, en ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la política se volvía un objeto de estudio externo y marginal al corazón de las dos disciplinas 34.

Elementos clásicos para el análisis de los procesos políticos: el aporte de Lowi

Uno de los primeros y principales aportes que intentaron superar esta división fue el de Theodore Lowi. La propuesta de Lowi consistió en un marco de referencia para analizar las políticas públicas en función del tipo de política del que se tratara, partiendo de la idea de que las áreas de política o de actividad constituyen “arenas de poder” 35 y que cada arena desarrolla su propia estructura política, sus procesos y sus relaciones 36. En este sentido, al estudiar el sistema político estadounidense, diferenció distintos tipos de política en función del impacto (real o esperado) que éstos tuvieran en la sociedad 37. Así distinguió entre políticas:

- distributivas: aquellas a través de las cuales se reparten recursos ilimitados, en principio siempre disponibles. Estas políticas se caracterizan por la facilidad con la que pueden ser desagregadas e implementarse unidad por unidad, casi en aislamiento respecto de otras y de cualquier regla general. Por eso, constituyen decisiones individualizadas, que se pueden considerar como ‘políticas’ solo por acumulación de este tipo de medidas. En este sentido, los aranceles se consideran un clásico ejemplo 38;

- regulatorias: aquellas que establecen reglas generales para actividades de todo un sector, aunque su impacto e implementación sea individual, ya que implican un aumento o reducción de costos o alternativas a actores individuales (por ejemplo, regulación de precios, condiciones de entrada al mercado). También pueden implicar una elección de a quién se le da algo y a quién no (por ejemplo, a quien se otorga un canal de televisión o una ruta aérea), pero en cualquier caso la decisión se fundamenta en una regulación estándar39. De allí que, a diferencia de la primer categoría, las decisiones no sean tan individualizadas y adquieran mayor relevancia como actores del proceso grupos y coaliciones organizadas por sectores;

- redistributivas: aquellas referidas a categorías de impacto más amplias, vinculadas a las relaciones de propiedad, poder y prestigio social establecidas, que tocan más de cerca que cualquier otra las líneas de clase. Estas políticas suponen una redistribución general de estos recursos y suponen conflictos de suma cero, siendo la política fiscal, y en particular los impuestos a los ingresos, ejemplos típicos de esta categoría. Aquí, el autor ya no observa una multiplicidad de actores, sino, por el contrario, dos partes claramente diferenciadas, abarcadoras y excluyentes 40.

Cada una de estas arenas adquiere, entonces, características diversas. Dado el tipo de decisiones que interesa estudiar en esta investigación (aquellas relativas a medidas de protección comercial de un país), la descripción se concentrará en las características de la arena de política distributiva, ya que a los fines del impacto esperado, dichas medidas funcionan de manera similar a los aranceles, restringiendo la importación de ciertos productos –aunque no sea por medio de aranceles sino de barreras no arancelarias.

Esta arena tiene características ‘pluralistas’ sólo en el sentido de que allí operan de manera fragmentada muchos y variados grupos de intereses particulares; en palabras del autor son “politics of every man for himself”, donde personas, empresas y corporaciones particulares son los principales activistas y, por lo tanto, las unidades políticas primarias a identificar. En esta arena, las asociaciones representativas centrales (peak associations) no juegan un rol preponderante, ya que congregan distintas partes (por ejemplo, distintos sectores industriales) y en las políticas distributivas cada una puede tener posiciones diferentes. En palabras de Lowi, en esta arena “hay tantas partes como ítems arancelarios” 41.

Pese a la pluralidad, se destaca la característica no conflictiva y estable de esta arena, ya que las decisiones que allí se dirimen no están directamente relacionadas entre ellas y permiten la ‘no interferencia mutua’ entre las demandas de cada actor 42. En el caso observado de medidas sobre barreras no arancelarias contra la importación, las demandas que provienen de ciertos grupos para proteger su producción industrial normalmente se emiten individualmente y sin oponerse ni obstaculizar las demandas de protección de otros 43.

Estas características ya habían sido observadas en un estudio de otro autor, interesado por comprender las dinámicas de los procesos políticos en Estados Unidos: Elmer Eric Schattschneider. El autor se había concentrado en la explicación de las dinámicas que habían llevado a la reglamentación tarifaria Smoot-Harvey de 1930, en cuyo texto diversos grupos de presión que defendían sus intereses económicos consiguieron incorporar centenares de enmiendas especiales mientras esta reglamentación era considerada por parte del congreso estadounidense. En esa “hechura de la política”, el autor descubría que no había una base objetiva real para discriminar a quién proteger y a quién no, sino que el congreso norteamericano había buscado apoyo para aprobar la ley dando cierta protección a todos aquellos intereses que pudiesen significar una fuerte resistencia a ella y desorganizando, así, la oposición 44. Al explicar esto, Lowi prefiere generalizar esta dinámica de una arena distributiva ilustrándola de la siguiente manera: “Cuando una cuestión de 1 millón de dólares se puede dividir en muchas cuestiones de pocos dólares, y cada cuestión se puede tratar por separado, es inevitable que se multipliquen intereses y [canales de] acceso, así como también que se reduzca conflicto”. Al individualizar las decisiones, las políticas distributivas reducen el conflicto pero, a cambio, no permiten generar coaliciones relevantes para políticas amplias: son miles de decisiones oscuras sumadas en, por ejemplo, una ‘política de protección’ 45. Ambos autores coinciden en que a los políticos siempre va a convenir intentar desagregar políticas para evitar un conflicto mayor, cambiando, por medio de concesiones, posturas de oposición por posturas de apoyo. En un artículo posterior, Lowi amplía esta explicación, indicando que las políticas distributivas generan o suponen arenas de conflictos blandos, susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones oportunas de recursos 46. Así, aunque haya demandas y cuestiones intensamente vitales para grupos particulares, al no generar graves impactos directos en el conjunto del sistema establecido, no necesitan políticas mayores con altas inversiones políticas de regulación o redistribución 47, sino que se resuelven con aquellas concesiones distribuidas políticamente.

Las características que Lowi atribuye a la arena de poder de políticas distributivas provienen, así, del estudio de Schattschneider. Pero mientras éste generalizaba dichas características a todo proceso político, el aporte de Lowi consiste en incorporar los descubrimientos de aquel autor a un nuevo marco, que diferencia los tres tipos de políticas y las características de cada arena, considerando válidas las observaciones del último para la arena distributiva.

Una hipótesis interpretativa

Muchas de las características que Lowi describe en la elaboración de políticas distributivas han sido observadas en las instancias preliminares de la mencionada investigación sobre los procesos políticos detrás de las decisiones interpretadas como barreras no arancelarias en Argentina frente a las importaciones de ciertos productos industriales provenientes de los países del Mercosur.

Podría argüirse que existen amplias diferencias entre el universo de estudio de Schattschneider (el congreso norteamericano) y el de esta investigación, dado que, en este caso, las autoridades que adoptan las mencionadas barreras no arancelarias en Argentina están, en general, concentradas en los ministerios de Industria y Producción, pertenecientes al poder ejecutivo y no al legislativo 48. Sin embargo, como se verá a continuación, esta diferencia no opaca la similitud en las dinámicas observadas por los autores referenciados. De hecho, Lowi identificaba el ‘locus decisional’ de la arena distributiva en una unidad institucional, fuese esta un comité del congreso o una agencia específica, por lo que la concentración del locus de decisión en un ministerio no implicaría una gran diferencia con su modelo.

En torno a este locus, entonces, la forma en que se dirimieron algunas protecciones a ciertos sectores particulares desde el inicio del proceso de integración del Mercosur mostró claras similitudes con las características identificadas por Lowi en la arena distributiva. En un estudio anterior sobre los primeros años de la integración49, por ejemplo, se observó el limitado rol que jugaron las principales asociaciones industriales en la definición de los sectores a proteger temporalmente por medio del Régimen de Adecuación (1995-1999), que reducía gradualmente los aranceles durante cuatro años, mientras el resto de productos (a excepción del azúcar y la industria automotriz) ya eran sometidos al libre comercio. En cambio, adquirió mayor relevancia, para su inclusión en dicho régimen, la presión y el acceso que tuvieran al gobierno empresas (o empresarios) individuales, a las que Lowi considera unidades políticas primarias en esta arena. Posteriormente, el patrón no pareció modificarse mucho: un recorrido por los reclamos y medidas hasta la actualidad parece mostrar un accionar claro y eficaz de las cámaras sectoriales 50 más que de la principal institución de representación de la industria, la Unión Industrial Argentina. Lowi identifica esa limitada actuación de las asociaciones en la articulación de intereses como patrón constante de esta arena, a diferencia de otras, como la redistributiva, donde las grandes asociaciones sí pueden representar a toda una parte que normalmente confronta con otra y no con una pluralidad de ‘otras’ (como en la arena distributiva) 51.

Siguiendo a Lowi, aquella acción fragmentada puede ser positiva en el corto plazo, puesto que permite avanzar en una determinada decisión general (en este caso, el libre comercio que debía regir al interior del proceso de integración para casi todos los productos), pese a las excepciones particulares que deban otorgarse para dicho avance. Por eso es que las características de las acciones de las unidades primarias (cada una con su interés, sin interferir directamente en el interés de otra) favorecen conflictos blandos, solucionables con ciertas concesiones (o ‘asignaciones oportunas de recursos’), y por eso se considera una arena ‘estable’.

Sin embargo, tal como señala el autor, en el largo plazo esta dinámica no favorece, en primer lugar, coaliciones relevantes para políticas más amplias. Cuando los arreglos particulares predominan por sobre una representación de intereses más generales se dificulta la creación de una coalición sólida sobre la cual generar visiones comunes y duraderas necesarias para proyectos de largo plazo, como puede ser un proceso de integración.

Por otro lado, estas dinámicas tampoco favorecen la legitimidad de las decisiones gubernamentales y del sistema político en general. A las características observadas en esta arena, donde predominan los arreglos y las relaciones particulares, se les atribuyen efectos negativos para los sistemas políticos, que ponen en tela de juicio las características representativas de una democracia. Si bien en todas las democracias coexisten intereses particulares e intereses generales, el espacio relativo que cada uno ocupa en la política y la consciencia ciudadana sobre dicho espacio afecta la percepción y confianza en la representación política 52, con consecuencias para la legitimidad del gobierno involucrado y de cada decisión política que éste adopte.

Así, el hecho de que el proceso de integración haya tenido, desde un principio, su foco centrado en el intercambio comercial podría ser justamente el elemento explicativo de su limitado desarrollo: en primer lugar, no habría favorecido una coalición estable que lo sostuviera como proyecto a largo plazo para el desarrollo del país; en segundo lugar, y como consecuencia del primero, habría generado desconfianza en cuanto a la continuidad del proceso de integración y al sostenimiento de su objetivo de libre comercio. Esto, a su vez, tendría el potencial de incentivar nuevas y continuas demandas de protección frente a un proceso que no se considera inapelable 53. Desde este punto de vista, el nivel de legitimidad y confianza en las decisiones gubernamentales pasa a ser un elemento constitutivo de los intereses de los actores. Estos intereses, entonces, ya no se explican sólo a partir de la racionalidad económica basada en el cálculo costo/beneficio, sino a partir de experiencias pasadas y de las percepciones de los actores sobre sus gobiernos.

Así, el marco teórico ofrecido por Lowi no sólo se muestra vigente para interpretar las dinámicas internas de las políticas públicas, sino también para explorar los efectos que estas dinámicas pueden tener en el proceso de integración del Mercosur.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 2, diciembre de 2011.

1 Ídem, p. 689.

2 M. Hayes agrega un efecto más que la distribución de beneficios particulares directos tendría en el sistema político nacional: podría hasta generar una “dependencia de largo plazo” de los beneficiarios para con las autoridades de aplicación, los primeros sabiendo dónde deben recurrir para obtener concesiones, los segundos obteniendo beneficios electorales. Si bien Hayes ve este efecto en el congreso norteamericano, ameritaría una reflexión similar acerca de este tipo de relación entre los intereses particulares y el poder ejecutivo, que tal vez se daría de una manera menos explícita que en un congreso. Hayes, op. cit., p. 154.

3 El incremento del intercambio comercial intra-Mercosur, desde su creación, alcanzó su máximo en 1998. En los últimos años, la participación del comercio intra-zona en el comercio total del Mercosur aumentó del 11,5% en 2002 al 15, 3% en el primer semestre del 2008, aunque no alcanza con esto la participación del 25% que había tenido en 1998. Informe MERCOSUR, n.13, BID/INTAL, febrero de 2009, p. 32.

4 Inclusive en las cumbres presidenciales del Mercosur fueron así señaladas por representantes de los distintos estados partes. Sólo a modo de ejemplo, ver, sobre la cumbre de julio de 2009: “Cumbre del Mercosur: reclamos cruzados de los países miembro”, en La Nación, 23 de julio de 2009.

5 Desde el punto de vista teórico ha sido difundida la idea de que los distintos estadios de la integración regional (zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión monetaria, etc.) se siguen uno a otro en un determinado orden (Béla Balassa, “Hacia una Teoría de la Integración Económica”, en Miguel Wionczek, Integración de América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 1964). Ciertos casos, sin embargo, han mostrado que no siempre es así.

6 Tratado de Asunción, 26 de marzo de 1991, primer considerando.

7 Philippe Schmitter, “Los conceptos de cooperación e integración regional”, en Puente@Europa, A. IX, n. 1, junio 2011, p. 9.

8 A partir del relanzamiento del Mercosur en el año 2000, se encararon varios esfuerzos tendientes a lograr el ‘disciplinamiento’ en la aplicación de la defensa comercial en el comercio intra-zona. El objetivo era avanzar en el establecimiento de condiciones de aplicación y estándares de investigación, que aumentaran progresivamente la dificultad en la implementación de las disciplinas contra prácticas ‘desleales’ en el intercambio intrarregional. Por ejemplo, se estableció la obligación para los países de conducir las investigaciones respectivas a las importaciones de productos originarios de un estado parte, de acuerdo con los requisitos normalmente aplicables más una larga lista de requisitos adicionales (Decisión n. 64/2000 del CMC). A pocas semanas de haberse aprobado esta reglamentación, la delegación argentina comunicó la imposibilidad de cumplirla, por ser algunas de sus disciplinas incompatibles “con su ordenamiento jurídico”. Eso hizo que, luego de casi dos años, se sustituyera aquella decisión a cambio de la Decisión n. 22/200, que simplemente establecía mecanismos respecto del intercambio de información entre los países previo a la apertura de una investigación, de los elementos de prueba, de la determinación del daño causado por las importaciones objeto de dumping o subsidios, de la forma de aplicación y duración de la medida, así como del monitoreo de las investigaciones por parte de los órganos del Mercosur. Julio Berlinski, Honorio Kume, Marcel Vaillant, Alvaro Ons, Guida Piani y Carlos Romero, “Defensa Comercial en el Mercosur”, Documento de Trabajo 10/05, Universidad de la República, Montevideo, noviembre de 2005, pp. 17-18.

9 Ver, por ejemplo, Fernando Correa Alsina, “Azúcar, Mercosur y reconversión: el caso CALNU”, Universidad de Chile, Departamento de Ingeniería Industrial, 1995; Ernesto de la Guardia y Celina Pena, “El azúcar en el Mercosur: Una ‘dulce’ asignatura pendiente”, Temas de la Agenda Regional, n. 4, noviembre de 1999; Juan José Taccone y Luis Jorge Garay (eds), Impacto sectorial de la integración en el Mercosur, BID/INTAL, 1999; Roberta Villalón, “Proteccionismo y política industrial en la Argentina de los ’90: la economía política de la reconversión del sector automotriz”, Tesis de Grado, Universidad Torcuato di Tella, julio de 1999; Ernesto Cerro y José Antonio Cerro, “Azúcar en Mercosur: una visión desde Argentina”, disertación en el XIV International Economic History Congress, Session 109, Helsinki, 2006; y Bárbara Medwid, “Mitos y realidades de la pobreza y el Mercosur. El caso de la industria azucarera en Tucumán”, en Alberto Cimadamore, La economía política de la pobreza, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2008.

10 Sólo a modo de ejemplo, en 2003 Argentina abrió una causa contra neumáticos de bicicletas importadas por Brasil, cerrada en 2008 con un compromiso de precios de la empresa Dalbor; ver Comisión Nacional de Comercio Exterior, Expediente 2003.058. Ese año Brasil fue, junto a China, el origen con mayor cantidad de casos con decisiones adoptadas y medidas vigentes durante 2003 en investigaciones por dumping. Julio Berlinski et al., op. cit., p. 21. Otro tipo de medida que obstaculiza las importaciones son las salvaguardias, pero éstas no son aplicadas entre los miembros del Mercosur, sino a las importaciones extra-zona; ver Decisión del Consejo Mercado Común n.17/96.

11 Actualmente las licencias no automáticas abarcan 17 sectores, descriptos en el sitio web del ministerio de Industria: http://www.comercio.gob.ar/web/index.php?pag=93&btn=161#lic_no_aut (última consulta: 31/10/2011).

12 Como el Mecanismo de Adaptación Competitiva acordado por Argentina y Brasil en 2006. Protocolo Adicional al ACE 14: “Adaptación competitiva, integración productiva y expansión equilibrada y dinámica del comercio”, 1/2/2006. El mecanismo, al menos hasta 2009, no fue instrumentado.

13 Tal como fueron varios casos en los cuales el establecimiento de nuevas licencias no automáticas o las demoras en su aprobación generaron sorpresa en los exportadores de países vecinos y consecuentes demandas oficiales. Para conocer sólo algún caso, a modo de ejemplo, ver: Gustavo Segre, “Argentina paga un alto costo cuando Brasil se entera de restricciones por los medios”, en iProfesional, Buenos Aires, 15 de mayo de 2010; y Leonardo Luzzi, “Empresarios reclamarán a Mujica que actúe ante trabas al comercio”, en El Observador, Montevideo, 13 de septiembre de 2011.

14 Entre los casos más recientes se destacó la última ampliación de la aplicación de licencias no automáticas por parte de Argentina por medio de la resolución 45/2011 (y una modificación posterior, 77/2011) del ministerio de Industria. En dicho caso, la noticia sobre esta ampliación generó preocupación en Brasil, que intentó aplacarse con una reunión de autoridades de ambos países que decidieron establecer “una comisión de acompañamiento (de la aplicación de) las licencias no automáticas” para que “no exista duda sobre el hecho de que esta resolución no tiene la intención de hacer daño a las exportaciones brasileñas” y por parte de Brasil se descartaron medidas restrictivas “mientras el gobierno argentino” mantuviese “en la práctica la decisión de no afectar las exportaciones brasileñas”, reafirmando la lógica bilateral de las conversaciones. “Argentina extenderá sistema de licencias no automáticas para enfrentar competencia ‘desleal’”, en Puentes Quincenal, ICTSD, Vol. 8, n. 3, febrero de 2011.

15 Yves Mény y Jean Claude Thöenig, Le politiche pubbliche, Imola, Il Mulino, 1996 (ed. orig. 1989), p. 15. Versión española a cargo de Francisco Morata: Y. Mény y J. Thöenig, Las políticas públicas, Barcelona, Ariel, 1992.

16 Estos efectos pueden producirse paralelamente y no tienen un vínculo estricto con el libre comercio y la protección. Un reciente trabajo de la ONU lo resume de esta forma: la importación de bienes y servicios puede echar del mercado a productores locales, debilitar los medios de subsistencia, acentuar las desigualdades y empujar a la gente hacia la pobreza. Al mismo tiempo, la liberalización comercial puede hacer llegar al país capital y tecnologías vitales, así como los medios de producción esenciales para mejorar la infraestructuras e incrementar la productividad, incluyendo la de los sectores más pobres. Murray Gibbs, “Política Comercial”, ONU/DAES, 2007.

17 T. Lowi, “Making Democracy Safe for the World: National Politics and Foreign Policy”, en James Rosenau (ed.), Domestic Sources of Foreign Policy, New York, The Free Press, 1967, citado en William

Zimmerman, “Issue area and Foreign-Policy Process: A Research Note in Search of a General Theory”, en The American Political Science Review, Vol. 67, n. 4, diciembre de 1973.

18 Mientras que en los orígenes de la Unión Europea el acento estuvo puesto en la producción y la productividad (art. 2 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero), en el Mercosur lo estuvo en la libre circulación (art. 1 del Tratado de Asunción).

19 Aunque abundan las referencias a la falta de instituciones supranacionales como una falencia del proceso de integración (por ejemplo, Miguel Ángel Maito, Reformulación de las instituciones para la eficacia del Mercosur en la integración económica, Buenos Aires, La Ley, 2011), algunos autores consideran que la flexibilidad que deja este vacío permite solucionar problemas de una forma distinta, personal, entre líderes de cada país. Andrés Malamud, Presidential Democracies and Regional Integration. An Institutional Approach to Mercosur (1985-2000), Ph.D. dissertation, Florence, European University Institute, 2003.

20 P. Schmitter, op. cit., p. 9. Para una revisión sobre las principales teorías de la integración, ver Sabine Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, Paris, Presses de SciencesPo, 2009.

21 David Easton , Il sistema político, Milano, Ediz. di Comunità, 1973 (ed. orig. en inglés, 1965). Para Easton, todos los sistemas políticos, para considerarse “persistentes”, deben cumplir exitosamente dos funciones: asignar valores a una sociedad y lograr que la mayor parte de sus miembros acepten estas asignaciones como obligatorias. D. Easton, “Categorías para el análisis sitémico de la política”, en Gabriel A. Almond y Robert Dahl et al., Diez textos básicos de ciencia política, Barcelona, Ariel, 2001.

22 Charles Maier, “‘Vincoli fittizi…della ricchezza e del diritto’: teoria e pratica della rappresentanza degli interessi”, en Suzanne Berger (ed.), L’organizzazione degli interessi nell’Europa occidentale, Bologna, Il Mulino, 1983, p. 92.

23 Y. Mény y J. Thöenig, op.cit., p. 57.

24 Robert Dahl, Who governs? Democracy and Power in an American City, New Haven, Yale University Press, 1961. El acento puesto en el individuo racional puede entrar en contradicción con la centralidad que el pluralismo da a los grupos (Mancur Olson, The Logic of

Collective Action, Harvard University Press, Cambridge/ Massachusetts, 1971, ed. orig. 1965). Sin embargo, varios autores del Public Choice remueven el obstáculo considerando que el término ‘grupo’ puede ser sustituido por el de ‘individuo’ sin que los resultados de sus análisis se vean modificados y entendiendo al ‘grupo’ como simple suma de individuos (Y.Mény y J.C.Thöenig, op. cit., p. 57; James M. Buchanan y Gordon Tullock, The calculus of consent, Michigan University Press, 1962). Señala Schattschneider que “sería poco probable que la moda de las teorías políticas de grupos hubiera alcanzado su estatus actual si sus premisas básicas no hubieran sido primero establecidas por un concepto de determinimo económico […] la búsqueda de una sola e inicial causa tiene algo que ver con la intención de explicar todo en la política en términos de grupos. La lógica del determinismo económico es identificar los orígenes del conflicto y asumir su conclusión”. Elmer E. Schattschneider, The Semisovereign People. A Realist’s View of Democracy in America, Harcourt Brace Jovanovich College Publishers, 1988 (ed. orig. 1960).

25 Y. Mény y J. C.Thöenig, op. cit., p. 63.

26 Ben Ross Schneider señala que “los análisis empíricos han demostrado que dichos intereses son ambiguos, maleables, multifacéticos y, sobre todo, dinámicos, influenciados por factores de carácter político y organizativo” (B. R. Schneider, “La organización de los intereses económicos y las coaliciones políticas en el proceso de las reformas de mercado en América Latina”, en Desarrollo Económico, Vol. 45, n. 179, octubre-diciembre de 2005, p. 355) y cita, en su estudio sobre las relaciones entre gobiernos y empresarios en América Latina, que, por ejemplo, en contextos de crisis, “ni siquiera los gerentes de las firmas son capaces de predecir con acierto la capacidad de éstas para sobrevivir” (B. R. Schneider, Business Politics and the State in Twentieth-Century Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2004). Este presupuesto no sólo entra en contradicción con las fuerzas de la acción colectiva que caracteriza al espacio político, sino que es justamente la base a partir de la cual, en las teorías de la integración, se presuponía que aquellos actores que vieran en la ampliación del mercado un beneficio acorde a sus intereses generarían la demanda necesaria para que el proceso de integración avanzase. Ernst B. Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1968 (ed. orig. 1958).

27 Y. Mény y J. C. Thöenig, op.cit., p. 68-76. Como puede verse, aquí se toma la clasificación que hacen estos autores, aunque no sea la única posibilidad. Otros, para clasificar estas teorías, reúnen las visiones neomarxistas y pluralistas como “enfoques socio-céntricos”, diferenciándolos de enfoques “estado-céntricos”, en los cuales incluyen el neocorporatismo y el neoinstitucinalismo; ver Aníbal Viguera, La política de la reforma económica en la Argentina. Estado y empresarios en torno a la apertura comercial, 1987-1996, Tesis doctoral, FLACSO, 1997.

28 Alan Cawson, “Hay una teoría corporatista del Estado?” en Zona Abierta (Luis Sanz Menéndez (comp.), Representación de intereses y políticas públicas: ¿corporatismo o pluralismo?), n. 67-68, 1994, pp. 109-136.

29 Aplicada esta perspectiva a la Unión Europea, también se ha considerado que las instituciones regionales afectan los intereses de los estados que conforman el proceso de integración. Wayne Sandholtz, “Membership Matters: Limits of the Functional Approach to European Institutions”, en Journal of Common Markets Studies, Vol. 34, n. 3, septiembre de 1996, pp. 403-429.

30 Según P. Schmitter, “¡El corporatismo ha muerto! ¡Larga vida al corporatismo!”, en L. Sanz Menéndez, op. cit., p. 70.

31 Y. Mény y J. C. Thöenig. op. cit., p. 81-90.

32 Luis Aguilar Villanueva, La hechura de las políticas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992.

33 Como se vio antes, si bien las visiones corporatistas e institucionalistas intentaban dar al estado una mayor autonomía, tampoco lograron una explicación cabal y dinámica de la interacción entre estado y sociedad, concentrándose en sus aspectos formales.

34 L. Aguilar Villanueva, op. cit.

35 Este esquema y el concepto de ‘arenas de poder’ se basan en:

los siguientes supuestos:

- Los tipos de relaciones entre personas dependen de sus expectativas.

- En política, las expectativas están determinadas por resultados gubernamentales o ‘políticas’.

- El tipo de relación política está determinada por el tipo de política en cuestión, habiendo un tipo de relación para cada tipo de política. Si poder se entiende como participación en el policy-making, la relación política en cuestión es una relación de poder y, en el tiempo, una estructura de poder. Entonces hay que mirar el objetivo del poder en cada tema. Pero, a su vez, cada tema se define en base a expectativas establecidas y la historia de anteriores decisiones gubernamentales del mismo tipo.

Por eso, el autor se concentra en definir y diferenciar cada tipo de política. T. Lowi, “American Business, Public Policy, Case-Studies and Political Theory”, en World Politics, Vol. 16, n. 4, julio de 1964, p. 688.

36 Ibidem, p. 689.

37 Estas categorías, como aclara el autor, no serían excluyentes, ya que en función de su impacto, “en el largo plazo todas las políticas pueden ser consideradas redistributivas”, pero la categorización funciona porque la política “funciona en el corto plazo”, permitiendo diferenciar las categorías de acuerdo a su impacto más inmediato. T. Lowi, op. cit., p. 690. Asimismo, siguiendo la aclaración de Kellow, es importante hacer explícito que estos tipos de política se refieren no al “producto” (a la política decidida) sino a la “propuesta de política”, ya que algunas críticas, confundiendo estas nociones, han interpretado que, para Lowi, el producto político determinaba el tipo de interacción política que lo producía, permitiendo entonces sólo clasificar las políticas luego de aprobadas. Aynsley Kellow, “Promoting Elegance in Policy Theory: Simplifying Lowi’s Arenas of Power”, en Policy Studies Journal, Vol. 16, n. 4, pp. 713–724, junio de 1988.

38 Otras son, por ejemplo, los gastos públicos en proyectos de infraestructura, ya que implican beneficios otorgados por medio de la alocación de recursos públicos a ciertos grupos (en este caso, empresas encargadas de las obras de infraestructura). Thomas Birkland, An introduction to the policy process, New York, M. E. Sharpe, 2011, p. 210.

39 Lowi, “American Business...” , cit., pp. 690-691.

40 Ibidem, p. 691; L. Aguilar Villanueva, op. cit., p. 33 y Michael Hayes, “The Semi-Sovereign Pressure Groups: A Critique of Current Theory and Alternative Typology”, en The Journal of Politics, Vol. 40, n. 1, febrero de 1978, p. 152. En un posterior texto, Lowi re-elaboró su clasificación, agregando el tipo de política y arena “constitutiva” (aquella relativa a la creación o reorganización de instituciones) y prestando mayor atención al hecho de que las políticas tienen la característica de ser colectivamente obligatorias y, por ende, comportan actual o virtualmente coactividad. El tipo de política esperable está determinado por el tipo de coacción que podría ser razonable por parte de un gobierno. En esta nueva perspectiva, las políticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones es remota en las distributivas e inmediata en las regulatorias, propiciando una lucha política descentralizada, temática y hasta local. Dadas estas concepciones, ambos agregados al modelo original son considerados secundarios aquí, ya que no aportan elementos que contribuyan a la comprensión de la arena distributiva, la que interesa a este estudio. Ver T. Lowi, “Four systems of policy, politics and choice”, en Public Administration Review, Vol. 33, 1972, pp. 298-310 y A. Kellow, op. cit..

41 En la arena redistributiva, en cambio, se enfrentan sólo dos partes “estables, claras y consistentes”. Para Lowi, si existe alguna cohesión en una asociación de este tipo, se expresa en los temas redistributivos. T. Lowi, “American Business..”, cit., p. 711.

42 También la arena redistributiva se considera estable, ya que las partes en conflicto son claras y tienen permanencia. En cambio, la arena regulatoria es caracterizada como inestable, ya que las coaliciones que se forman por compartir intereses en torno a un tema, pueden no ser las apropiadas para otro y por ende cambian continuamente. T. Lowi, “American Business...”, cit., pp. 697- 712.

43 O al menos no directamente. Podría considerarse una excepción la posición que adoptó la mayor parte de la industria argentina a favor de la apertura para los bienes de capital en los ‘90, perjudicando a la industria nacional de esos bienes que fue sometida a la competencia externa. L. Gil, Tesis de Maestría, “Las dinámicas políticas en la integración regional: el rol del sector privado argentino en los orígenes del Mercosur”, Universidad de Bologna, diciembre de 2007, p. 172.

44 La falta de una base objetiva se debía, para el autor, a la limitación de los datos y estudios existentes sobre los efectos del libre comercio en cada sector, aunque cabe agregar la dificultad de tener en cuenta la cantidad de variables que pueden afectar las posibilidades de un sector de afrontar la competencia externa.

45 T. Lowi, “American Business...”, cit., pp. 692-695.

46 T. Lowi, “Four systems of politicy…”, cit.

47 L. Aguilar Villanueva, op. cit.

48 El ministerio de Industria es la autoridad de aplicación de licencias no automáticas, teniendo por ende la ‘decisión’ de demorarlas (tal como se da según continuos reclamos de ciertos sectores). El ministerio de Producción fue el que estableció la resolución según la cual se aplican dichas licencias a ciertos productos y la aduana controla la documentación en la entrada al país (Subsecretaría de Política y Gestión Comercial, http://www.comercio.gov.ar/web/index.php?pag=93#lic_no_aut.

49 L. Gil, op. cit..

50 Por ejemplo, como la Cámara de la Industria del Calzado, (CIC) y la Cámara Argentina de Industriales Proveedores de la Industria del Calzado, (CAIPIC).

51 T. Lowi, “American Business...”, cit..

52 Ludolfo Paramio, “Las dimensiones políticas de las reformas económicas en América Latina”, en Zona Abierta, 88/89, 1999.

53 M. Hayes agrega un efecto más que la distribución de beneficios particulares directos tendría en el sistema político nacional: podría hasta generar una “dependencia de largo plazo” de los beneficiarios respecto a las autoridades de aplicación, los primeros sabiendo dónde deben recurrir para obtener concesiones, los segundos obteniendo beneficios electorales. Si bien Hayes ve este efecto en el congreso norteamericano, ameritaría una reflexión similar acerca de este tipo de relación entre los intereses particulares y el poder ejecutivo, que tal vez se daría de una manera menos explícita que en un congreso; M. Hayes, op. cit., p. 154.

EMPRESAS MULTINACIONALES EN EL MERCOSUR:

¿ARTICULACIÓN DE ESTRATEGIAS Y

DESARTICULACIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN?*

Por Martín Obaya

La creación del Mercosur, en 1991, formó parte de un proceso más amplio de profundas reformas estructurales apoyadas, fundamentalmente, en un ambicioso plan de privatizaciones de empresas públicas, la apertura a los flujos de comercio y capitales internacionales y la desregulación de los mercados.

Entre los agentes portadores del cambio estructural que se pretendía impulsar mediante las reformas, las empresas multinacionales ocupaban un lugar central. En particular, se confiaba en su capacidad para actuar como agentes ‘modernizadores’ que tenderían puentes entre el mundo desarrollado y el mundo de atraso tecnológico del que los países de la región pretendían salir. Asimismo, por su carácter ‘transnacional’, las estrategias de especialización y complementación desplegadas por las empresas multinacionales en los países miembro contribuirían a la creación de un tejido productivo regional, difundiendo las virtudes de la modernización económica entre todos ellos.

Transcurridos ya más de veinte años de la experiencia integradora, el rol de las empresas multinacionales en la región ha demostrado sus limitaciones. Los incipientes procesos de aprendizaje tecnológico llevados a cabo por estas empresas en el Mercosur reconocen una distribución geográfica desequilibrada, siendo el territorio brasileño donde se han desplegado los procesos más virtuosos de acumulación de capacidades. Dicho resultado atenta contra uno de los objetivos centrales de la integración, el de contribuir al desarrollo equilibrado de sus estados miembro, socavando, al mismo tiempo, las posibilidades de alcanzar acuerdos para profundizar el proceso.

Ante esta problemática, el artículo propone un marco para analizar los factores que propician estos procesos diferenciados de aprendizaje tecnológico entre subsidiarias de empresas multinacionales que operan en el Mercosur.

En 1991, con la firma del Tratado de Asunción por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se ponía en marcha el Mercado Común del Sur (Mercosur). Tal como se proclama en aquel documento fundacional, su objetivo central era contribuir a la aceleración de los “respectivos procesos de desarrollo económico con justicia social” 1. La integración regional era considerada, en términos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), un instrumento para “la transformación productiva con equidad”, es decir, una herramienta que facilitaría la progresiva especialización en sectores productivos con una mayor capacidad para la generación y difusión de progreso tecnológico 2.

A nivel mundial, estos sectores intensivos en tecnología se encuentran controlados principalmente por empresas multinacionales, que son las que concentran la mayor parte del gasto en investigación y desarrollo realizado por el sector privado 3. En los países del Mercosur, la importante presencia de subsidiarias de estas empresas se incrementó notablemente como resultado del proceso de reformas estructurales ‘pro-mercado’ del Consenso de Washington, apoyado en el tridente apertura-privatizaciones-desregulación 4. En consecuencia, las expectativas sobre la posibilidad de avanzar de manera efectiva en el proceso de cambio estructural estuvieron en gran medida centradas en el comportamiento de estas subsidiarias en torno al nuevo mercado regional.

Su presencia simultánea en distintos países participantes del Mercosur les permitiría desarrollar estrategias de especialización y, así, aprovechar escalas de producción más eficientes que derivarían en ganancias de productividad. Asimismo, por pertenecer a organizaciones que operan en la frontera tecnológica se consideraba a estas subsidiarias como una fuente de conocimiento que se ‘derramaría’ sobre el tejido productivo de la región, beneficiando tanto a empresas como a trabajadores locales. Serían las encargadas de abrir los canales a través de los cuales fluirían aquellas que, según se concebía, serían las fuerzas motrices del cambio estructural: la competencia, el comercio, el conocimiento. En definitiva, por su naturaleza bifronte, se confiaba en la capacidad de estos actores extranjeros de actuar como agentes ‘modernizadores’ que tenderían puentes entre el mundo desarrollado y el mundo de atraso tecnológico del que los países de la región pretendían salir 5.

En la práctica, el alcance de estrategias de especialización y complementación en torno al mercado regional fue menor al esperado, limitándose a algunos sectores específicos como el de alimentos y bebidas, electrodomésticos, la industria petroquímica y la automotriz, donde tuvo sí, un alcance importante 6. En términos generales, estas estrategias consistieron en la especialización por parte de cada subsidiaria en la elaboración de ciertos productos o líneas de producción que serían intercambiadas con otros puntos de la corporación localizados al interior del mercado ampliado. Sin embargo, en el marco de una mayor apertura al comercio con el resto del mundo, el coeficiente de importaciones de partes, insumos o bienes de capital provenientes, principalmente, desde la casa matriz u otras filiales de la corporación fue muy elevado, lo que no solo limitó el alcance de los eslabonamientos con firmas locales sino que terminó por quebrar muchas de las cadenas productivas desarrolladas durante el período de la industrialización por sustitución de importaciones 7.

A pesar de estas limitaciones, las dinámicas comerciales más ‘virtuosas’ del Mercosur –medidas, por ejemplo, en términos de comercio intra-industrial o del contenido tecnológico de los bienes transados–, estuvieron mayormente asociadas al accionar de las subsidiarias de empresas multinacionales, especialmente a partir de intercambios de tipo intra-firma 8. El sector automotriz –que no solo quedó excluido de las tendencias liberalizadoras de las reformas estructurales, sino que, además, se benefició de un régimen de promoción acordado entre Argentina y Brasil– fue aquel en el que, sin lugar a dudas, la articulación de estrategias a nivel regional tuvo mayor alcance. Si bien cada empresa fue desarrollando su propia división del trabajo al interior de la región, en términos generales las subsidiarias argentinas se especializaron en la producción de automóviles con series de producción más cortas (autos medianos y utilitarios) mientras que las brasileñas lo hicieron en modelos ‘populares’ con plataformas más pequeñas y mayores escalas de producción 9.

Mientras que el foco de atención se ha concentrado mayormente sobre la evolución del comercio intra-regional, hay ciertas dinámicas subyacentes, vinculadas a los procesos de aprendizaje tecnológico, que merecen ser analizados, puesto que pueden tener un alto impacto sobre el potencial de desarrollo económico de los países de la región. En definitiva, los procesos de cambio estructural como los que pretende promover el Mercosur se apoyan fundamentalmente en la acumulación y difusión de conocimiento y capacidades tecnológicas en firmas e individuos 10.

Por tratarse de actores que operan en organizaciones de gran tamaño y alta complejidad, en cuyo interior prevalecen relaciones de orden jerárquico, el análisis de los procesos de aprendizaje tecnológico que tienen lugar en las subsidiarias requiere el examen de ciertas dinámicas de poder intra-corporativas que se expresan, por ejemplo, en el grado de autonomía del que gozan las distintas unidades de la corporación o las dinámicas de cooperación y competencia que prevalecen entre ellas. Asimismo, como cada subsidiaria opera en áreas geográficas con distintas características, resulta fundamental tomar en consideración ciertos factores contextuales que distinguen al territorio y que definen los recursos a los que la subsidiaria tiene acceso así como también los parámetros dentro de los que debe actuar.

La evidencia disponible en este sentido indica que, en particular durante los últimos años, se ha ido produciendo una diferenciación en los procesos de aprendizaje tecnológico y en los roles desempeñados por las subsidiarias que operan en Argentina y Brasil, que concierne tanto a su posición relativa dentro de la región como al interior de la estructura de la corporación a nivel global. En términos generales, la información recogida muestra que las subsidiarias brasileñas han ido asumiendo funciones que suponen la ejecución de tareas más complejas e intensivas en conocimiento y que presentan, en principio, mayor potencial para la difusión de ‘derrames’ positivos sobre el tejido productivo local.

En el sector automotriz, por ejemplo, las subsidiarias brasileñas obtuvieron responsabilidades en el diseño de algunos modelos destinados a mercados emergentes (por ejemplo, la Ecosport de Ford) o en actividades de adaptación y reingeniería de diseño para modelos orientados al mercado latinoamericano (Vectra de General Motors). Incluso en el caso de la Volskwagen Suran, cuya fabricación fue asignada de manera exclusiva a la subsidiaria argentina, una parte sustancial de las actividades de diseño corresponde a su par brasileña11.

En algunos casos, entre los que se cuentan General Motors, Fiat o Ford, la asignación de estas nuevas funciones ha sido acompañada por la apertura de departamentos o laboratorios dedicados a tareas de investigación, desarrollo y diseño, que han sido integrados a las redes de I+D de la corporación. Estos desarrollos han contribuido a establecer lazos más estrechos con actores locales que fueron involucrados en tareas de diseño o la provisión de servicios de ingeniería12. Las subsidiarias argentinas, en cambio, no cuentan con estructuras de este tipo. Solo algunas tienen pequeños equipos trabajando en la generación de ideas para adaptaciones menores que luego son transferidas a responsables de diseño fuera del país 13.

En el caso del sector automotriz -semejante a lo ocurrido en otros sectores, como el de electrónica, por ejemplo- las subsidiarias brasileñas han ido progresivamente desarrollando capacidades en el ámbito de la actividad tecnológica y generando así innovaciones aplicadas a procesos y productos que tienen como destino el mercado regional y, en algunos casos, global. Por su parte, sus pares argentinas, a pesar de haber aumentado sus niveles de eficiencia gracias a la adopción de mayores escalas o la incorporación de nuevo equipamiento, no han aumentado sus capacidades tecnológicas y, en algunos casos, es probable que incluso la hayan visto disminuida.

Por el rol dominante que desempeñan las empresas multinacionales en los sectores más intensivos en tecnología, estos procesos plantean un problema central para el futuro de los países de la región. La proyección de esta tendencia en el tiempo propiciaría la consolidación de patrones de aprendizaje tecnológico diferenciados al interior de la región que conducirían a la articulación de vínculos de tipo centro-periferia entre sus países y, consecuentemente, al ensanchamiento de la brecha en los senderos de crecimiento de los países miembros del Mercosur. Este problema apunta a la naturaleza misma del proceso de integración regional puesto que, concebido como una herramienta para promover el desarrollo económico equilibrado de sus países miembros –e incluso para morigerar los efectos de la apertura unilateral– podría, en definitiva, terminar impulsando el desarrollo de dinámicas que terminan beneficiando a uno de sus miembros y condenando al resto a una situación de atraso relativo.

Por otra parte, que este sea el caso justamente de la industria automotriz, que ha sido durante estos años el núcleo duro del proceso de integración económica, revela que los instrumentos de política acordados a nivel regional no han sido efectivos generar dinámicas más equitativas. El régimen aplicado en este sector ha buscado ofrecer mayores escalas de producción en condiciones de protección y equilibrio pero, sin embargo, no ha operado de manera efectiva sobre los factores que inciden sobre el proceso de aprendizaje tecnológico. De este modo, bajo el manto de crecientes niveles de producción e intercambio comercial, se han ocultado procesos de reasignación de funciones y tareas al interior de la corporación multinacional que resultan mucho más relevantes para las perspectivas de desarrollo de los países de la región. La ejecución de actividades cercanas al ensamblaje, además de tener un impacto limitado en términos de generación de empleo, no facilita por sí sola la acumulación de capacidades que permitan impulsar procesos de transformación estructural.

Estas observaciones son las que motivan este proyecto de investigación. Los estudios realizados hasta el momento en este ámbito se han ocupado principalmente de examinar el comportamiento de las subsidiarias de la región en el ámbito de la innovación –en particular, en términos de gastos en I+D– y de dar cuenta de algunas de las nuevas funciones que han ido asumiendo las subsidiarias brasileñas durante los últimos años. Estos estudios, por lo general, se concentran en alguno de los países de la región o adoptan fundamentalmente un carácter comparativo 14.

En este artículo se presentará un marco que permita analizar el comportamiento de las subsidiarias desde una lógica integrada más que comparativa. Su pertenencia a la misma estructura organizativa y la articulación de sus acciones en torno al mercado regional permiten suponer que ciertos rasgos de su evolución diferenciada son el resultado de una lógica corporativa. El marco propuesto pretende, entonces, ofrecer herramientas para analizar las siguientes cuestiones:

- En primer lugar, la evolución del proceso de diferenciación de responsabilidades y capacidades de las subsidiarias presentes en los distintos países de la región, en particular en lo que concierne a las actividades con mayor potencial para generar procesos de cambio tecnológico.

- En segundo lugar, los factores que influyen sobre dicho proceso diferenciación. Al respecto, se ha señalado que las características del mercado brasileño y las activas políticas públicas que este país ha mantenido en el área de la ciencia y la tecnología han resultado decisivas. Sin embargo, no se han explorado otros factores que según la literatura especializada tienen una influencia importante en el proceso de desarrollo de las subsidiarias y que están vinculadas fundamentalmente a dinámicas que tienen lugar al interior de la corporación.

Para la elaboración de un marco que permita analizar los dos problemas planteados, el artículo propone la siguiente estructura: en la primera sección, se analizará la evolución de la empresa multinacional, en particular en lo que se refiere a la diferenciación de funciones al interior de la organización y sus implicancias sobre las perspectivas de desarrollo de las distintas áreas geográficas en las que éstas operan. Como se verá, junto con la flexibilización de las jerarquías internas al interior de la empresa multinacional desde finales de los años ‘70, las subsidiarias fueron desarrollando nuevas funciones más intensivas en conocimiento que ofrecen nuevas perspectivas de crecimiento para los países que las hospedan.

Sin embargo, como se verá en la segunda sección, persisten al interior de la empresa multinacional roles diferenciados que mantienen cierto ordenamiento jerárquico. Estos roles ya no son tan dependientes de las estructuras organizativas, sino que están más vinculados a la capacidad de las subsidiarias para generar nuevo conocimiento a partir de recursos específicos presentes en el entorno en el que opera. Sobre la base de la literatura sobre aprendizaje tecnológico, se presentarán en este apartado herramientas para analizar el proceso de adquisición de capacidades tecnológicas que permite el desarrollo de las subsidiarias al interior de la corporación.

En la tercera sección se presentarán factores vinculados, por un lado, a las dinámicas internas de la corporación y, por otro, al entorno en el que ésta opera, que influyen sobre la capacidad de las subsidiarias de avanzar en su proceso de aprendizaje tecnológico y de asumir, como resultado, posiciones de mayor jerarquía al interior de la corporación.

En la última sección, se discutirán las implicancias que un proceso de diferenciación funcional de tipo jerárquico entre las subsidiarias instaladas en el Mercosur puede tener al interior del proceso de integración. En particular, se señalará la posibilidad de que se estructure un esquema de tipo centro-periferia entre los países miembros que favorece la consolidación de senderos de crecimiento económico diferenciados entre ellos.

La empresa multinacional en perspectiva: organización, estrategia y jerarquía

El período posterior a la Segunda Guerra mundial fue testigo de la consolidación definitiva de una nueva forma de organización de la actividad económica que encontró en la empresa multinacional su principal artífice. Este agente tiene la capacidad de integrar sus actividades en distintas áreas geográficas controlando internamente los flujos de bienes, servicios, recursos financieros y conocimiento entre sus distintas unidades.

La expansión de la firma multinacional –durante una primera etapa, en especial, de origen estadounidense– implicó que un segmento cada vez más importante de la producción y distribución de bienes y servicios a nivel global tuviera lugar dentro de los límites de una organización fuertemente jerarquizada, que utilizaba mecanismos de planificación que poco tenían que ver con la concepción clásica del sistema capitalista, basada en un gran número de empresas pequeñas e independientes que operaban a través del mercado 15.

En este esquema, las relaciones entre la casa matriz y sus subsidiarias tenían un carácter estrictamente vertical. Las modalidades de producción, las estrategias de mercado, los procedimientos administrativos y las plataformas tecnológicas eran desarrolladas por la casa matriz y transferidas a las subsidiarias, cuyo rol se limitaba a la incorporación y, eventualmente, adaptación de aquellos lineamientos a las condiciones imperantes en el territorio en el que operaban.

En un contexto caracterizado por economías fuertemente protegidas, las subsidiarias estaban dedicadas fundamentalmente a la extracción de recursos naturales o la venta de bienes de consumo en el mercado interno. Asimismo, cada subsidiaria funcionaba como un compartimento estanco que, al interior de la corporación, mantenía lazos casi de manera exclusiva con la casa matriz.

Algunos autores –entre los que se destacan Stephen Hymer y, para el caso latinoamericano, Osvaldo Sunkel– sostenían que estas modalidades de organización de la producción por parte de la empresa multinacional funcionaban como un instrumento de dominación de los países desarrollados que profundizaba las relaciones de dependencia de los países periféricos. Asimismo, los gobiernos de los países de origen apoyaban activamente la expansión geográfica de las corporaciones y procuraban, al mismo tiempo, crear un marco internacional propicio para ello 16.

En los años ‘70, Hymer publicó dos artículos en los que mantenía que la estructura jerárquica de la empresa multinacional –lo que él denominaba el “microcosmos”– se traducía en la existencia de una jerarquía entre los espacios geográficos en los que ésta desarrollaba sus operaciones –el “macrocosmos”. Sostenía que esta organización imponía, a través de lo que llamaba “principio de correspondencia”, condiciones que profundizaban la desigualdad a nivel mundial 17. En pocas palabras: la localización de actividades de mayor jerarquía –por ejemplo, investigación y desarrollo o la administración financiera de la corporación– se localizaban geográficamente en regiones que, en términos del sistema-mundo de Wallerstein 18, serían consideradas centrales: núcleos de poder político, financiero, cultural, etc. Las actividades de menor jerarquía –por ejemplo, aquellas intensivas en mano de obra y recursos naturales–, en cambio, se concentraban en áreas periféricas.

Hymer no negaba que la expansión de la empresa multinacional hacia nuevos territorios pudiera tener efectos positivos sobre el desarrollo de capacidades de producción en estas regiones. Sin embargo, señalaba que los patrones de especialización, de consumo, de distribución del ingreso y de comercio exterior definidos en los niveles superiores de la jerarquía determinaban condiciones de desarrollo desigual y una relación de dependencia por parte de las regiones periféricas.

Sunkel, cuyos argumentos coincidían en gran medida con los de Hymer, agregaba que las subsidiarias instaladas en los países subdesarrollados funcionaban como islas de modernidad que estaban fuertemente integradas a núcleos del capital transnacionalizado ubicados en el exterior pero, en cambio, mantenían escasas vinculaciones con los sectores de baja productividad que ocupaban la mayor parte del tejido productivo de los países en los que operaban. Asimismo –sostenía la operatoria de estas islas de modernidad introducía técnicas de producción y competencia que tenían como resultado el desplazamiento de las actividades locales y la marginalización de grupos sociales que no encontraban lugar en ellas o no tenían las capacidades necesarias para hacerlo. De este modo, el proceso de integración transnacional conducía, según Sunkel, a un proceso de desintegración nacional 19.

Desde finales de los años ‘60, pero sobre todo a partir de los ‘70, comenzaron a producirse ciertos cambios en el ámbito de la regulación del comercio internacional que, conjuntamente con avances radicales en el área de la tecnología, sentaron las condiciones para que las empresas multinacionales modificaran sus estrategias de manera sustancial, lo que se traduciría en una flexibilización de las jerarquías que prevalecían en su interior.

En primer lugar, a partir de la segunda mitad de los años ‘60 se profundizó, en el marco del GATT, el proceso de reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias que se aplicaban sobre los flujos de comercio. Desde los años ‘70, este proceso de liberalización se extendió sobre los movimientos de capital e inversión extranjera directa. Asimismo, durante este período tuvo lugar un desarrollo acelerado y una amplia difusión de nuevas tecnologías en el ámbito de la comunicación, la información y el transporte que abrieron oportunidades para la realización de innovaciones radicales en la organización de la producción a nivel global.

Por un lado, como resultado de estos cambios, las empresas multinacionales se orientaron progresivamente a la subcontratación de ciertas etapas del proceso de producción en firmas localizadas en regiones periféricas. Esto dio lugar a una profunda fragmentación de las distintas etapas del proceso productivo y su dispersión a nivel internacional, impulsando el surgimiento de redes globales de producción 20.

El nuevo escenario tuvo, asimismo, un fuerte impacto al interior de la empresa multinacional. Las subsidiarias fueron progresivamente asumiendo nuevos roles que ya no se limitaban a la explotación de recursos naturales (resource-seeking strategies) o al aprovechamiento de mercados de consumo (market-seeking strategies). Algunas, a partir de ciertas condiciones específicas presentes en los territorios en los que se localizan (por ejemplo, bajos costos laborales), pasaron a tener como principal función la provisión de bienes intermedios o de consumo final a otras subsidiarias o a la casa matriz con el objetivo de aumentar la eficiencia de la corporación en su conjunto (efficiency-seeking strategies). Otras subsidiarias, gracias a la posesión de ciertas capacidades desarrolladas de manera endógena o a recursos presentes en el entorno local en el que se asentaban, asumieron funciones orientadas específicamente a la creación de nuevas competencias que podrían ser aprovechadas por la corporación para mejorar sus niveles de competitividad (asset-seeking strategies) 21. Como resultado de estos cambios, se fueron flexibilizando las relaciones entre las distintas unidades de la corporación y desarrollando distintas modalidades de interacción entre ellas (ver Gráfico 1).

Los cambios descriptos anteriormente motivaron, durante los años ‘80 y ‘90, el desarrollo de nuevas líneas de investigación sobre el funcionamiento de la empresa multinacional que cambiaron el foco de atención desde la casa matriz hacia las subsidiarias. En contraposición al esquema piramidal del período precedente, algunos autores calificaron el nuevo modelo organizativo como ‘heterárquico’ o ‘federativo’, indicando la existencia de relaciones más horizontales, flexibles y dinámicas entre la casa matriz y sus subsidiarias 22.

Las casas matrices –sostienen estos autores– pasan a tener como principal función la gestión de una red de subsidiarias heterogéneas que son capaces de desarrollar competencias específicas, ligadas a las condiciones que ofrece el contexto en el que operan. Desde esta perspectiva, la diferenciación entre subsidiarias está vinculada al carácter tácito de ciertos aspectos del conocimiento cuya adquisición requiere una interacción directa con el entorno donde el mismo se encuentra localizado 23.

Las capacidades tecnológicas como fuente de diferenciación al interior de la corporación

A partir de los cambios descriptos en la sección anterior, una de las características centrales que pasa a definir la posición de la subsidiaria al interior de la corporación es su participación en el ámbito de las actividades tecnológicas y la generación de conocimiento 24. Según este criterio, la literatura ha identificado, por un lado, a aquellas subsidiarias que se caracterizan por utilizar conocimiento que ha sido desarrollado en la casa matriz o en otras subsidiarias (competence-exploiting). Dentro de esta categoría quedan mayormente comprendidas las subsidiarias cuya principal motivación es el aprovechamiento de recursos naturales o de determinados mercados, e incluso las que adoptan estrategias de tipo efficiency-seeking. O sea se trata, en general, de unidades que desempeñan actividades que no requieren el desarrollo de capacidades endógenas de carácter específico y, por lo tanto, mantienen una fuerte relación de dependencia con el resto de la corporación en términos tecnológicos 25.

Según el mismo criterio de clasificación, el segundo tipo corresponde a las subsidiarias que se caracterizan por su capacidad para generar nuevo conocimiento (competence-creating). Las nuevas competencias desarrolladas se traducirán en el desarrollo de productos, procesos o tecnologías que podrán ser transferidas a otras subsidiarias o, incluso, a la casa matriz –revirtiendo la dirección tradicional de conocimiento que fluye desde esta última hacia el resto de la corporación.

Para examinar la competencia de la subsidiaria para desempeñar actividades dirigidas a crear nuevo conocimiento resulta adecuado el concepto de ‘capacidad tecnológica’. Éste se refiere a las capacidades que posee la firma para generar y gestionar procesos de cambio en las tecnologías utilizadas en la producción 26. En el caso de países en desarrollo, cuyas firmas operan en gran mayoría lejos de la ‘frontera del conocimiento’, la acumulación de capacidades tecnológicas es un proceso gradual que permite, en una primera instancia, asimilar tecnologías que alcanzaron ya un alto grado de madurez y que han sido desarrolladas principalmente en el exterior del país. Esta instancia no requiere realizar actividades de investigación y desarrollo, ni elevados niveles de conocimiento previo, sino más bien adquirir algunas competencias básicas para operar tecnologías que están altamente estandarizadas. Con esta base de conocimiento, las firmas pueden desarrollar nuevas capacidades que les permiten aplicar adaptaciones creativas y mejoras sobre procesos y productos de complejidad creciente. En un primer momento estas serán muy elementales pero, a medida que la firma acumule nuevas capacidades estará en condiciones de aplicar cambios más sustanciales. Así, en las etapas más avanzadas de acumulación, las firmas estarán en condiciones de desarrollar innovaciones de producto y proceso que les permitan competir en los mercados internacionales. Aquellas firmas que alcancen la frontera del conocimiento estarán incluso en condiciones de desarrollar actividades básicas de investigación y desarrollo.

Es importante, sin embargo, aclarar que el sendero de acumulación de capacidades tecnológicas no es un proceso acumulativo y auto-sostenido à la Rostow, según el cual la ‘modernización’ de la estructura económica supone la superación de etapas predeterminadas ya transitadas por países más avanzados. Se trata más bien de un proceso único que tiene lugar al interior de cada firma y muestra desvíos y patrones distintos en cada caso 27.

Desde un punto de vista técnico y cognitivo, el proceso de aprendizaje tecnológico supone la realización de esfuerzos a nivel de la firma que revisten una complejidad creciente para adquirir nuevo conocimiento. Existe una rica evidencia que señala, por ejemplo, los límites de las prácticas ‘pasivas’ (del estilo learning by doing) y destaca, en cambio, la importancia de realizar esfuerzos en actividades de investigación y desarrollo destinados a promover activamente la adquisición de conocimiento 28. Asimismo, se requieren mecanismos que permitan la conversión de dicho conocimiento, inicialmente concentrado en los individuos, en capacidades a nivel de la organización 29.

Al mismo tiempo, el proceso de aprendizaje tecnológico tiene lugar al interior de sistemas organizativos –ya sean empresas multinacionales o redes globales de producción– donde prevalecen relaciones de jerarquía y donde ciertos actores tienen la capacidad de controlar los flujos de conocimiento que facilitan el proceso de aprendizaje.

Finalmente, se debe observar que si bien la acumulación de capacidades tecnológicas tiene lugar al interior de la firma, éstas operan en el marco de arreglos institucionales que fijan las reglas y los parámetros dentro de los cuales deben llevar adelante sus procesos de aprendizaje. En este sentido, hay dos cuestiones que merecen ser destacadas puesto que resultan de particular importancia para países en desarrollo. En primer lugar, las reglas acordadas a nivel internacional, por ejemplo en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), dejan cada vez menos margen de acción a los países para implementar medidas de apoyo a sus procesos de desarrollo. Herramientas de promoción sectorial que resultaron cruciales para que un país como Corea pudiera experimentar un proceso de crecimiento sostenido durante más de cuarenta años que lo sacaría de la pobreza extrema y lo convertiría en un país rico, ya no son permitidas bajo los acuerdos vigentes en la OMC 30.

En segundo lugar, en los casos de países en desarrollo, los procesos de aprendizaje tecnológico se encuentran fuertemente influenciados por la evolución de la situación macroeconómica –aspecto que ha sido, por lo general, poco considerado por los estudios de innovación tecnológica en países desarrollados. En el caso de los países latinoamericanos, por ejemplo, el comportamiento tecnológico de las firmas ha sido muy afectado por una volatilidad macroeconómica que las ha llevado a adoptar actitudes defensivas y oportunistas poco favorables a las actividades innovación 31.

El concepto de capacidad tecnológica ha sido también aplicado al análisis de las subsidiarias de empresas multinacionales 32. La ventaja que ofrece es que permite refinar clasificaciones dicotómicas como las presentadas más arriba –usuario/creador de tecnología– identificando distintos tipos de capacidades de innovación que no necesariamente están vinculadas a la idea clásica de I+D en investigación básica o desarrollos de frontera. Esto la convierte en un instrumento de mayor utilidad para analizar la experiencia de los países en desarrollo, donde estas actividades no siempre están presentes.

En línea con lo sugerido anteriormente, la evidencia empírica recogida por distintos estudios muestra que durante las etapas iniciales, las subsidiarias cuentan con competencias elementales que les permiten llevar adelante tareas básicas de producción y pequeñas adaptaciones al contexto local. Para el desarrollo de nuevas capacidades dependen esencialmente de transferencias de tecnología que llegan, en general, desde la casa matriz. Sin embargo, a medida que las subsidiarias avanzan en su proceso de desarrollo tecnológico, van adquiriendo herramientas que les permiten operar con mayor autonomía y profundizar procesos de creación de conocimiento a partir de vínculos más estrechos con los agentes locales. Este proceso va dotando a las subsidiarias de un carácter diferenciado que les permite asumir posiciones de mayor jerarquía al interior de la corporación33.

El concepto de capacidad tecnológica ofrece, entonces, un criterio para comprender dos fenómenos interrelacionados como son el proceso de diferenciación de la subsidiaria al interior de la empresa multinacional y sus potenciales implicancias para el entorno local. La literatura focalizada en la administración de negocios se ha centrado sobre el primer punto, explorando las distintas estrategias utilizadas por las empresas multinacionales para organizar una red de subsidiarias heterogéneas distribuidas alrededor del mundo con el objetivo de aumentar sus beneficios económicos. Las líneas de investigación interesadas en indagar los determinantes del desarrollo económico han concentrado su interés sobre el segundo punto, es decir: cómo afectan las actividades de la subsidiaria y su posición relativa al interior de la corporación las perspectivas del país en el que opera para avanzar en un proceso de cambio estructural.

Se trata, en realidad, de dos caras de la misma moneda. Las subsidiarias con un nivel más elevado de capacidades tecnológicas se alejan de las actividades de ensamblaje de partes y componentes, embarcándose en actividades más intensivas en conocimiento que las llevan a establecer eslabonamientos más profundos y duraderos con actores locales. Asimismo, distintos estudios demuestran que las subsidiarias más activas en términos de sus actividades tecnológicas generan ‘derrames’ positivos sobre las capacidades tecnológicas de los actores locales con los que interactúan. El signo de estos efectos se revierte en el caso de las subsidiarias pasivas tecnológicamente pero que por contar con acceso a recursos provistos por la corporación logran adoptar con éxito estrategias de aprovechamiento de mercado. Estas subsidiarias, además de establecer escasos eslabonamientos con agentes locales, logran desplazar a firmas competidoras que operan en el país huésped 34.

Tal como se señaló anteriormente, la competencia de las subsidiarias para acumular capacidades tecnológicas y desempeñar roles activos al interior de la corporación en términos de creación de conocimiento está fuertemente relacionada con las características del entorno en el que operan y su interrelación con los agentes locales.

Las subsidiarias más activas en términos tecnológicos pueden crear así un proceso virtuoso con el territorio local (self-reinforcing process). A mayor nivel de capacidad tecnológica, más recursos y autonomía tendrá la subsidiaria para crear lazos con los agentes locales (universidades, proveedores, centros de investigación) a fin de reforzar los atributos que la diferencian dentro de la corporación. De esta interacción intensiva en conocimiento –especialmente de carácter tácito– se deriva un progresivo aumento de las capacidades de ambas partes que conduce a relaciones de interdependencia cada vez más profundas. Esta situación crea intereses comunes entre la subsidiaria y el país receptor que justifica el interés de los gobiernos por que los agentes transnacionales que operan en su territorio adquieran mayores responsabilidades dentro de la empresa –por ejemplo, world product mandates 35.

Sin embargo, desde el punto de vista del proceso de integración regional, la contracara de esta dinámica positiva es que este proceso tiende a generar fuerzas centrípetas que conducen a la concentración de las actividades de innovación alrededor de ciertos territorios. Esto da lugar a procesos de acumulación que dificultan el despliegue de fuerzas opuestas que favorezcan la difusión del proceso de aprendizaje tecnológico. Bien por el contrario, se consolidan determinados centros de excelencia en torno a los cuales se concentran las actividades de innovación 36. A los fines de nuestro tema de estudio el análisis de esta dinámica es sumamente importante, toda vez que puede dar lugar, como hemos señalado, a relaciones de tipo centro-periferia al interior del mercado regional.

A partir de lo visto hasta aquí, es posible sostener que las subsidiarias han dejado de ser agentes pasivos, receptores de órdenes y tecnología provenientes desde el vértice de la organización para convertirse en fuentes activas de generación de conocimiento e innovación de las que se nutren, incluso, las casas matrices. Esta visión de la empresa multinacional como una organización más flexible y horizontal plantea, asimismo, un enfoque sobre la relación entre la corporación y los espacios geográficos donde operan sus distintas unidades que difiere de los enfoques dependentistas presentados anteriormente.

En comparación con las configuraciones jerárquicas, el modelo heterárquico implica una visión menos determinista de la división internacional del trabajo, abriendo la posibilidad a una relación virtuosa de cooperación entre la subsidiaria y los actores del territorio en el que ésta se localiza, que termina potenciando las perspectivas de crecimiento de ambas partes.

Sin embargo, conviene señalar aquí dos límites importantes a esta visión ‘igualitaria’. En primer lugar, como se ha señalado, las casas matrices mantienen el control de recursos claves para el desarrollo de capacidades tecnológicas. En principio, tienen la capacidad para decidir las plataformas tecnológicas y el marco dentro del cual deben operar sus subsidiarias. Asimismo, cuentan con mecanismos de control y monitoreo a los que éstas quedan sometidas y que terminan por determinar una relación que sigue manteniendo un carácter asimétrico.

En segundo lugar, por el carácter centrípeto de los procesos de aprendizaje tecnológico que tienen lugar al interior de la empresa multinacional, la descentralización de las tareas de investigación y desarrollo es todavía muy limitada. La evidencia disponible revela que la extensión efectiva de la red de subsidiarias con funciones activas en la creación de conocimiento se ha concentrado, principalmente, en los países de la ‘tríada’ –Estados Unidos, Japón y Europa Occidental–, es decir, en países que cuentan con estructuras productivas relativamente homogéneas que ya tienen amplios segmentos de su economía concentrados en actividades intensivas en conocimiento –lo que, en efecto, les permite atraer subsidiarias que desempeñen estos roles 37.

En los países en desarrollo, la atracción de subsidiarias con un rol activo en la creación de conocimiento es de carácter incipiente y todavía muy limitado. Presenta, por otra parte, una alta concentración en aquellos países del Este Asiático que durante los últimos cuarenta años lograron llevar adelante un cambio sustancial de sus estructuras productivas a favor de sectores más intensivos en tecnología. En el caso de los países del Mercosur, como se ha señalado en la introducción, solo algunas subsidiarias brasileñas lograron adquirir nuevas funciones en el ámbito de la tecnología 38.

El desarrollo de capacidades tecnológicas en la subsidiaria: herramientas para su análisis

En esta sección se presentan algunos de los factores identificados por la literatura para examinar el desarrollo de capacidades tecnológicas en la subsidiaria y los cambios de roles de la subsidiaria al interior de la organización. Ante todo, conviene aclarar que el enfoque aquí propuesto no busca explorar los aspectos técnicos y cognitivos del proceso, tal como ha hecho mayormente la literatura especializada en procesos de aprendizaje tecnológico. Más bien se trata de explorar factores vinculados a las relaciones de poder que prevalecen al interior de la corporación así como también la influencia que tienen factores externos sobre el proceso de aprendizaje tecnológico de las subsidiarias.

Respecto al primer aspecto, se tomarán en consideración fuerzas que tienen origen en dos extremos de la corporación. Por un lado, las estrategias, las reglas y mecanismos de monitoreo y control fijados desde la cúpula, que establecen el marco dentro del cual operan las subsidiarias. Por el otro, los procesos conducidos al interior de la subsidiaria que buscan desafiar las reglas impuestas a partir de la utilización de recursos propios o en asociación con actores locales. En lo que se refiere al segundo aspecto, se trata principalmente de considerar la influencia de ciertos arreglos institucionales vigentes en los países de origen de la empresa multinacional y los países de destino que participan del acuerdo de integración sobre los procesos de aprendizaje tecnológico y de desarrollo de la subsidiaria.

Vale señalar que no se pretende hacer aquí una revisión exhaustiva de la literatura existente, sino más bien rescatar aquellos elementos que puedan tener mayor poder explicativo para el caso aquí propuesto, esto es: qué factores habrían favorecido el desarrollo desigual de capacidades entre las subsidiarias localizadas en Brasil y las que se encuentran en otros países.

i. Factores a nivel de la corporación:

Estrategia de las corporaciones y la autonomía de las subsidiarias para desarrollar capacidades tecnológicas. El tipo de estrategia adoptado por la empresa multinacional tiene una gran importancia en el grado de autonomía del que la subsidiaria puede gozar para llevar adelante acciones dirigidas a aumentar sus capacidades tecnológicas. Esto señala un límite a los enfoques que se concentran exclusivamente en las acciones de las subsidiarias sin considerar la interacción con el marco estratégico definido a nivel corporativo 39. En términos generales, las estrategias más atentas a la necesidad de adaptar sus acciones al contexto local (local responsiveness) tenderán a dar más autonomía a las subsidiarias, puesto que son éstas las que tienen mayor conocimiento sobre las condiciones del entorno en el que operan. En el caso de estas estrategias, se ha observado que las casas matrices alientan a sus subsidiarias a desarrollar capacidades propias que les permitan aprovechar mejor los recursos presente en dicho entorno. Asimismo, en estas estrategias las subsidiarias tienden a establecer relaciones más estrechas con otras subsidiarias de la red así como también con actores locales, incluyendo los gobiernos, las universidades y centros de investigación 40.

En el caso de estrategias más globales, el grado de autonomía de la subsidiaria disminuye, puesto que se intenta avanzar en acciones más estandarizadas y coordinadas entre las subsidiarias de la red. Por lo tanto, la posibilidad de desarrollar capacidades por parte de la subsidiaria es mucho más dependiente de las decisiones adoptadas por la casa matriz en función de la estrategia.

Nivel de capacidades de la subsidiaria. Como se ha visto, las subsidiarias que cuentan con un nivel más elevado de capacidades tecnológicas tienen a su disposición más herramientas para desarrollar procesos de aprendizaje y para establecer una interacción más profunda con el entorno local. Esto se refleja, asimismo, en una mayor autonomía al interior de la organización, lo que termina constituyendo, finalmente, una condición necesaria para poder llevar adelante dichos procesos. Las subsidiarias que mantienen un bajo nivel de capacidades tecnológicas tienen poca autonomía y son muy dependientes de las decisiones adoptadas por la casa matriz 41.

Sin embargo, para que los recursos generados se apoyen sobre la trayectoria tecnológica desarrollada por la corporación en su conjunto, las subsidiarias con mayores capacidades deben evitar el aislamiento y estrechar lazos con la casa matriz y otras subsidiarias –en particular con aquellas que también mantienen una posición activa en términos de conocimiento. Esta situación crea una asimetría creciente de información entre la subsidiaria y casa matriz que puede incluso generar una tensión creciente entre ambas partes 42.

Como hemos señalado, los procesos de aprendizaje tecnológico dentro de las empresas multinacionales están guiados por fuerzas centrípetas que favorecen su concentración en términos geográficos. En el ámbito de un proceso de integración, una diferencia importante entre las capacidades de las subsidiarias que allí operan puede conducir a una progresiva reasignación de responsabilidades que termine por provocar un aumento de la brecha conduciendo a la estructuración de relaciones de tipo centro-periferia al interior de la región.

Capacidad de iniciativa de la subsidiaria. Las subsidiarias no aceptan necesariamente las reglas definidas en la cúpula de la organización sino que se encuentran en situación de negociación permanente con sus casas matrices. Inclusive, algunas subsidiarias muestran altos niveles de iniciativa para generar acciones autónomas que vayan más allá de las responsabilidades asignadas por la casa matriz o, al menos, para elevar propuestas que puedan derivar en la asignación de nuevas responsabilidades 43.

En general, la capacidad de iniciativa de la subsidiaria tiende a crecer a medida que ésta aumenta el nivel de sus capacidades tecnológicas puesto que tiene más herramientas para generar propuestas de manera independiente. Aunque también se observa que el rol de los directores locales es muy importante en este sentido. Sus intereses, capacidades u orientaciones particulares pueden motivar una posición más ‘agresiva’ para lograr nuevas responsabilidades o transferencia de tecnología desde otros puntos de la corporación 44.

Mecanismos para definir la asignación de recursos al interior de la corporación. En ciertas empresas el proceso para la asignación de recursos, nuevos roles o responsabilidades entre las subsidiarias se lleva adelante a través de mecanismos formales que favorecen la competencia entre subsidiarias. Estos mecanismos promueven, en general, la realización de esfuerzos endógenos por parte de estas últimas para desarrollar capacidades que les permitan ‘ganar’ estos nuevos recursos, roles o responsabilidades. Estos mecanismos tienden a promover el ascenso de aquellas subsidiarias que cuentan con un nivel de capacidad más elevado. En otras empresas, en cambio, los mecanismos de asignación de recursos no son explícitos y las decisiones son adoptadas desde la cúpula. En estos casos, se favorecen los mecanismos informales mediante los cuales los directores de las subsidiarias intentan negociar y ganar el favor de la casa matriz para la obtención de responsabilidades.

ii. Arreglos institucionales y entorno local:

Arreglos institucionales en el país de origen. Ciertos autores han destacado la influencia que los arreglos institucionales del país de origen de la empresa multinacional tienen sobre sus estrategias de internacionalización –por ejemplo, las formas de propiedad, las modalidades de coordinación entre actores o las relaciones entre empresas y trabajadores 45.

Por ejemplo, se sostiene que las empresas multinacionales de origen estadounidense son más proclives a utilizar esquemas más descentralizados de creación de conocimiento. Si bien la decisión final permanece en manos de la casa matriz, las subsidiarias cuentan con más libertad para, por ejemplo, hacer propuestas para el desarrollo de innovaciones propias. Las multinacionales japonesas, en cambio, tienden a mantener mayores niveles de centralización en lo que se refiere a las actividades tecnológicas, lo que reduce la posibilidad de que sus subsidiarias desarrollen nuevas capacidades y crear relaciones de jerarquía más fuertes 46.

Desde esta perspectiva, podría ser interesante examinar si empresas con origen en países que participan en esquemas de integración profundos –como la Unión Europea– son más proclives a integrar las actividades de sus subsidiarias que operan en otros esquemas de integración.

Características del entorno en el que operan las subsidiarias. Las observaciones realizadas para los países de origen valen también para los países donde operan las subsidiarias. En este sentido, el marco institucional en el que operan las subsidiarias, como se ha señalado anteriormente, fija parámetros importantes dentro de las cuales éstas deben llevar adelante sus procesos de aprendizaje tecnológico.

En el caso de los países del Mercosur, el comportamiento tecnológico de las firmas debe ser analizado a la luz del proceso de reformas estructurales implementado a inicios de los años ‘90, que modificó radicalmente el sistema de reglas que había guiado el desarrollo económico y social de los países de la región por más de cuarenta años. Entre las nuevas condiciones se impuso una fuerte reducción de aranceles aduaneros que, junto con la llegada del capital extranjero, condujo a un fuerte proceso de reconversión productiva que afectó especialmente a los sectores intensivos en conocimiento. En consecuencia, en general, el nuevo marco normativo ha favorecido el reemplazo de esfuerzos endógenos de creación de conocimiento por la transferencia –toda vez que fuera posible– de tecnología desde el exterior 47.

Los arreglos institucionales que influyen sobre los procesos de aprendizaje no se limitan, sin embargo, a la dimensión nacional. Se ha señalado ya cómo el progresivo avance de los acuerdos en el marco de la OMC ha impuesto crecientes limitaciones sobre la autonomía de los países para implementar políticas industriales para la promoción de determinados sectores.

Del mismo modo, la creación misma del proceso de integración –uno de los pilares del proceso de reforma– ha constituido un parámetro importante para la definición de estrategias de desarrollo de las firmas y, en particular, de las subsidiarias de empresas multinacionales. Como se ha señalado, a partir de la eliminación de las restricciones al comercio intra-regional, las subsidiarias operando en determinados sectores han buscado coordinar sus estrategias de producción en el ámbito del Mercosur.

En lo que se refiere a las condiciones que afectan específicamente los procesos de aprendizaje tecnológico, distintos autores han destacado la importancia de los sistemas de innovación para sostener la acumulación de capacidades en las firmas 48. Estos sistemas están constituidos por el conjunto de organizaciones que interactúan y colaboran con el proceso de aprendizaje, así como también el sistema de reglas que ofrece a los agentes una orientación para llevar adelante este proceso 49.

La presencia de un sistema de innovación fuerte puede, por un lado, favorecer la transferencia de responsabilidades por parte de la casa matriz que impliquen mayor complejidad tecnológica, puesto que la subsidiaria contará con una red local de apoyo que facilitará el desempeño de la nueva responsabilidad. Al mismo tiempo, el sistema de innovación constituye en sí mismo una fuente de recursos que permitirá a la subsidiaria acumular capacidades de manera autónoma y diferenciarse progresivamente al interior de la red.

En el caso de los países latinoamericanos es difícil identificar la existencia de sistemas nacionales de innovación articulados, en particular con posterioridad al proceso de reformas estructurales implementado en los años ‘90 que ha desmontado en gran medida el régimen precedente 50. En el caso del Mercosur, los indicadores muestran diferencias importantes entre los países miembro que han sido señaladas como una fuente significativa de la diferenciación progresiva de las capacidades tecnológicas entre las subsidiarias presentes en la región. Brasil, por ejemplo, invierte una proporción mayor de su PBI en I+D que Argentina (en el año 2008, 1,10% y 0,51%, respectivamente 51) y tiene una participación más activa del sector privado en este rubro. Asimismo, los instrumentos ofrecidos por el gobierno para promover la innovación tecnológica son más utilizados por parte de las empresas brasileñas que en el caso de sus pares argentinas 52.

En lo que se refiere a la actividad tecnológica desarrollada por parte de los actores privados, el desempeño de las firmas brasileñas es también más intenso que el de las argentinas. Por ejemplo, según los datos recogidos en encuestas de innovación, la inversión en I+D sobre el total de ventas en empresas manufactureras argentinas alcanza el 0,18%, mientras que en Brasil la proporción asciende a 0,57% (muy inferior, en ambos casos, a la de países como Francia y Alemania donde supera el 2%).

Consideraciones finales

Durante los últimos años, la agenda del Mercosur ha estado especialmente concentrada en el problema de las divergencias en los patrones de especialización productiva y comercial intra-regional que se han ido consolidando al interior de la región. Dicha dinámica vulnera el objetivo central del proceso de integración, que es el de contribuir al desarrollo económico y social de sus países miembros de manera equilibrada.

En este artículo se ha presentado un marco que permita examinar algunas de las fuerzas que han impulsado esta dinámica. Se ha elegido, para ello, poner el foco en el comportamiento de las subsidiarias de empresas multinacionales que operan en la región. Como se ha visto, estos agentes ocupan un lugar central en la articulación de redes globales de producción –especialmente en sectores intensivos en tecnología– y han encontrado en los procesos de integración un espacio propicio para articular los nodos regionales de estas redes. Se trata, entonces, de agentes cuyas estrategias productivas conducen a formas de integración de facto en torno a áreas geográficas que han decidido avanzar en procesos formales de integración. Sin embargo, estas formas de integración privada responden a objetivos económicos de las empresas multinacionales que no necesariamente conducen a un aumento del nivel de vida de los ciudadanos que habitan en los territorios que éstas operan –y cuando lo hacen, no necesariamente siguen un patrón equilibrado.

Se ha buscado aquí, por lo tanto, ofrecer un marco que permita examinar las dinámicas que guían el proceso de diferenciación de las subsidiarias de las empresas multinacionales que operan en un proceso de integración. Se trata de un proceso que, como hemos visto, puede tener implicancias importantes sobre las perspectivas de crecimiento de los países miembros. En este sentido, el área de la tecnología –donde el rol de la empresa multinacional es dominante– es particularmente importante, puesto que se encuentra en la base del proceso de acumulación de capacidades que permiten a los países avanzar en procesos de cambio estructural sobre los que se apoya el de crecimiento de su economía en el largo plazo.

Las herramientas aquí presentadas permiten, en primer lugar, evaluar el alcance del proceso de diferenciación entre las subsidiarias que operan en el Mercosur y su evolución a través del tiempo mediante el análisis de sus capacidades tecnológicas. Esto permite, asimismo, comprender la posición relativa de cada una de las subsidiarias al interior de la corporación a la que pertenece. La evidencia disponible al respecto sugiere que en el seno del Mercosur dicho proceso de diferenciación se ha acentuado durante la segunda década del proceso de integración. Las subsidiarias brasileñas han logrado desarrollar capacidades que les han permitido asumir responsabilidades en el área de la innovación que se han traducido en el desarrollo de nuevos productos o en la incorporación de adaptaciones a productos ya existentes. Esta evolución ha implicado una integración más intensa, por un lado, con otras subsidiarias de la corporación que desempeñan funciones similares (por ejemplo, redes de excelencia), y por otro, con actores locales presentes en el territorio con los que se asocian para el desarrollo del nuevo conocimiento que da lugar a las innovaciones referidas.

Se trata, por lo tanto, de un proceso que crea distintas oportunidades de crecimiento para los países miembros de la región. Asimismo, por el carácter centrípeto y acumulativo de las fuerzas que operan en el ámbito de la tecnología, podría conducir a una ampliación progresiva de las diferencias existentes entre ellos, dando lugar a relaciones de tipo centro-periferia que irían en contra de los objetivos centrales del proceso de integración.

Para comprender las dinámicas que promueven esta progresiva diferenciación es necesario superar los enfoques exclusivamente técnicos, basados en el análisis de procesos de adquisición y difusión de la tecnología por parte de las firmas. Como se ha señalado, la empresa multinacional sigue siendo, a pesar de la flexibilización de sus jerarquías internas, una organización en la que existen relaciones de poder asimétricas dictadas por la posibilidad de controlar ciertos recursos, entre los que se encuentra, por ejemplo, la tecnología. Por ello, la evolución de sus subsidiarias está profundamente afectada por las dinámicas que sigan estas relaciones al interior de la corporación.

Pero al mismo tiempo, las subsidiarias pueden desarrollar capacidades y buscar escalar posiciones al interior de la organización autónomamente a partir de su acceso privilegiado a ciertos recursos que, por su carácter tácito, son, por así decir, contexto-específico. En consecuencia, las características del contexto en el que operan –que van desde la política comercial al funcionamiento del sistema nacional de innovación– constituyen una segunda fuente de desarrollo de las subsidiarias –en este caso, externa a la organización.

A partir de estas observaciones es posible concluir que los procesos de aprendizaje tecnológico que conducen a la diferenciación de las subsidiarias dentro de un proceso de integración regional son fenómenos complejos que están afectados por variables internas y externas a la organización. No pueden, por lo tanto, ser abordados desde una perspectiva formal o mediante el análisis de indicadores de comercio exterior. Su estudio requiere un enfoque histórico y descriptivo, que, basado en el examen empírico a nivel micro, permita ir construyendo explicaciones sobre los fenómenos que se ubican en niveles superiores de análisis. Así podremos evaluar con mayor claridad si el proceso de integración ha constituido, tal como se propuso en sus comienzos, un marco propicio para el cambio estructural equilibrado de sus países miembros.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número 2, diciembre de 2011].

1 Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federal de Brasil, la República de Paraguay y la República de Uruguay (Tratado de Asunción), firmado el 26 de marzo de 1991; disponible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf.

2 CEPAL, El Regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica en servicio de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL, 1994.

3 En el informe The 2010 R&D Scoreboard se ofrece el elenco de las 1000 empresas del mundo más activas en términos de I+D, casi todas ellas multinacionales. Respecto a las ramas productivas que han mostrado una actividad tecnológica más intensa (medida como el cociente entre el gasto de I+D y las ventas) se observa que las siguientes tuvieron niveles mayores al promedio (3,6%): industria farmacéutica y biotecnología (15,9%), software y servicios de computación (10,3%), hardware y equipamiento tecnológico (8,7%), automóviles y partes (4,7%), equipamiento electrónico y eléctrico (4,4%), productos de entretenimiento (6,6%), equipo y servicios para el cuidado de la salud (6,3%), sector aeroespacial (4,1%), energías alternativas (3,9%), seguros de vida (3,7%). Las cinco primeras de la lista son, además, aquellas que concentran el mayor volumen de gasto en I+D. BIS, The 2010 R&D Scoreboard; disponible en http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20101208170217/ y http://www.innovation.gov.uk/rd_scoreboard/default.asp.

4 Para tener una idea de la magnitud del proceso de transnacionalización favorecido por las reformas vale, por ejemplo, considerar la participación de las empresas multinacionales en el grupo de 500 empresas más importantes. En el caso de Argentina, esta participación pasó del 43,8% (1993) a 63,6% (2000) y 68% en 2003. En el de Brasil, de 29,4% (1993) a 45,8% (2000) y 44,6% en 2003. En el caso de la participación en las ventas, en Argentina pasó de 60% (1993) a 79% (2000) y 82% en 2003. En el caso de Brasil, la suba fue más moderada, pasando del 43% (1992) al 56% (2000) y 51,7% en 2003. Daniel Chudnovsky y Andrés López, “Inversión extranjera directa y desarrollo: la experiencia del MERCOSUR”, en Julio Berlinski et al. (eds), 15 años de MERCOSUR. Comercio, macroeconomía e inversiones extranjeras, Montevideo, Red de Investigaciones Económicas del MERCOSUR, 2006.

5 Ibidem; ver también, IADB, “Beyond the Borders. The New Regionalism in Latin America”, 2002 Report on Economic and Social Progress in Latin America, Washington D.C., Inter-American Development Bank.

6 D. Chudnovsky y A. López, op. cit..

7 Fernando Porta, “Una nueva racionalidad: la importancia de la coordinación macroeconómica”, en Bernardo Kosacoff (ed.), Evaluación del desempeño y aportes para un rediseño del MERCOSUR. Una perspectiva desde los sectores productivos argentinos, Buenos Aires, CEPAL, 2004; Id., “La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas”, Santiago de Chile; B. Kosacoff, “La asignatura pendiente de la complementación y especialización productive en el Mercosur. Desafíos y oportunidades en la relación entre Argentina y Brasil”, en Puente@Europa, Vol. VIII, n. 1, 2010.

8 F. Porta, “La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas”, cit..

9 Marcelo Laplane y Fernando Sarti, “MERCOSUR: Interaction between governments and producers and the sustainability of the regional automobile industry”, en Jorge Carrillo, Yannick Lung y Rob van Tulder (eds), Cars, Carriers of Regionalism?, Hampshire, Palgrave MacMillan, 2004; A. López et al., La industria automotriz en el Mercosur, Montevideo, Red Mercosur de Investigaciones Económicas, 2008.

10 Mario Cimoli, Giovanni Dosi y Joseph E. Stiglitz (eds), Industrial Policy and Development. The Political Economy of Capabilities Accumulation, Oxford, Oxford University Press, 2009.

11 A. López et al., op. cit..

12 Ruy Quadros, “Brazilian innovation in the global automotive value chain: implications of the organisational decomposition of the innovation process”, Research Report prepared for the Institute of Development Studies, Campinas.

13 A. López y Valeria Arza, “El caso argentino”, en A. López et al., op. cit..

14 Ver, por ejemplo, D. Chudnovsky, “Las estrategias de las empresas transnacionales en Argentina y Brasil: ¿qué hay de nuevo en los años noventa?”, Documento de Trabajo n. 23, Fundación Cenit, 1997; Id. (ed.), El boom de la inversión extranjera directa en el MERCOSUR, Serie Red de Investigaciones Económicas del MERCOSUR, Madrid: Siglo XXI, 2001; D. Chudnovsky y A. López, “La inversión extranjera directa en el Mercosur: un análisis comparativo”, en Ibidem; D. Chudnovsky y A. López, Integración regional e inversión extranjera directa: El caso del MERCOSUR, Buenos Aires, BID-INTAL, 2002; D. Chudnovsky, Andrés López y Martín Rossi, “Foreign Direct Investment spillovers and the absortion capabilities of domestic firms in the Argentine manufacturing sector in the 90s”, Buenos Aires; M. Laplane (ed.), El desarrollo industrial del Mercosur: ¿qué impacto han tenido las empresas extranjeras?, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editora Iberoamericana, 2006; V. Arza y A. López, “Sistemas de innovación e inversión extranjera en Argentina y Brasil”, en Ramiro Albrieu et al. (eds), Diagnóstico de Crecimiento para el Mercosur: la Dimensión Regional y la Competitividad, Montevideo, Red de Investigaciones Económicas del Mercosur, 2008; Guillermo Anlló y Adrián Ramos, “Innovación, estrategias empresariales y oportunidades productivas de las firmas extranjeras en Brasil y Argentina”, Documento de proyecto, LC/W.191, Santiago de Chile, CEPAL, 2008; A. López et al., op. cit.; R. Quadros, op. cit..

15 Osvaldo Sunkel, “Transnational Capitalism and National Disintegration in Latin America”, en Social and Economic Studies, Vol. 22, n. 1, 1973.

16 Stephen Herbert Hymer, “The efficiency (contradictions) of multinational corporations”, en American Economic Review, Vol. LX, n. 2, 1970; Id., “The multinational corporation and the law of uneven development”, en Jagdish N. Bhagwati (ed.), Economics and World Order, New York, Macmillan, 1971; O. Sunkel, op. cit..

17 S. Hymer, op. cit..

18 Immanuel Wallerstein, World-Systems Analysis. An Introduction, Durnham-London, Duke University Press, 2004.

19 O. Sunkel, op. cit..

20 Gary Gereffi y Miguel Korzeniewicz (eds), Commodity chains and global capitalism, Westport, Conn., Praeger, 1994; Jeffrey Henderson et al., “Global production networks and the analysis of economic development”, en Review of International Political Economy, Vol. 9, n. 3, 2002; G. Gereffi, “The Global Economy: Organization, Governance, and Development”, en Neil J. Smelser y Richard Swedberg (eds), The Handbook of Economic Sociology, Princeton, Princeton University Press and Russell Sage Foundation, 2005; Peter Dicken, Global Shift, New York y London, The Guilford Press, 2007.

21 Marina Papanastassiou y Robert Pearce, The Strategic Development of Multinationals. Subsidiaries and Innovation, Basingstoke-New York, Palgrave McMillan, 2009.

22 Gunnar Hedlund, “The hypermodern MNC - A heterarchy?”, en Human Resource Management, Vol. 25, n. 1, 1986.

23 El conocimiento tácito corresponde al conocimiento a nivel personal, específico para un contexto determinado y, por lo tanto, difícil de formalizar y comunicar. El conocimiento explícito, en cambio, se refiere al conocimiento que se puede transmitir mediante un lenguaje formal y sistematizado, ‘despegando’, así, al individuo del conocimiento. Ver Dominic Foray, “Tacit and codified knowledge”, en Horst Hanusch y Andreas Pyka (eds), Elgar Companion to Neo-Schumpeterian Economics, Cheltenham, Edward Elgar, 2007.

24 Ver, por ejemplo, John Cantwell y Ram Mudambi, “MNE Competence-Creating Subsidiary Mandates”, en Strategic Management Journal, Vol. 26, 2005.

25 Davide Castellani y Antonello Zanfei, Multinational Firms, Innovation and Productivity, Cheltenham, Edward Elgar, 2006; M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit..

26 Martin Bell y Keith Pavitt, “Accumulating Technological Capability in Developing Countries”, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1992, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank.

27 Michael Hobday y Howard Rush, “Upgrading the Technological Capabilities of Foreign Transnational Subsidiaries in Developing Countries: the Case of Electronics in Thailand”, en Research Policy, Vol. 36, 2007.

28 M. Bell, “‘Learning’ and the Accumulation of Industrial Technological Capacity in Developing Countries”, en Martin Fransman y Kenneth King (eds), Technological Capability in the Third World, London and Basingstoke, MacMillan, 1984; M. Bell y K. Pavitt, “The Development of Technological Capabilities”, en Irfan ul-Haque (ed.), Trade, Tecnhology and International Competitiveness, Washington, D.C., The World Bank, 1995; Bart Verspagen, “Economic Growth and Technological Change: An Evolutionary Interpretation”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers 2001/1.

29 Los mecanismos que desde un punto de vista técnico y cognitivo sustentan los procesos de acumulación de conocimiento al interior de la firma han sido examinados, fundamentalmente, sobre la base de los conceptos elaborados por Ikujiro Nonaka y Hirotaka Takeuchi. Estos mecanismos explican el proceso de aprendizaje tecnológico a partir de procesos de acumulación y conversión de conocimiento tácito y explícito que facilitan la creación de nuevas capacidades y su difusión a través de la firma. Ikujiro Nonaka y Hirotaka Takeuchi, The Knowledge-Creating Company. How Japanese Companies Create the Dynamics of Innovation, New York-Oxford, Oxford University Press, 1995. Sobre la aplicación de este marco al estudio de países en desarrollo, ver, por ejemplo, Linsu Kim, Imitation to Innovation: The Dynamics of Korea’s Technological Learning, Boston, Harvard Business School Press, 1997; Gabriela Dutrénit, Learning and knowledge management in the firm: from knowledge accumulation to strategic capabilities, Cheltenham, Edward Elgar, 2000; Paulo N. Figueiredo, Technological Learning and Competitive Performance, Cheltenham, Edward Elgar, 2001.

30 Dani Rodrik, The globalization paradox: democracy and the future of the world economy, New York, W. W. Norton & Co, 2011.

31 M. Cimoli y Jorge Katz, “Structural reforms, technological gaps and economic development. A Latin American perspective”, ECLAC, Serie Desarrollo Productivo, n. 129, Santiago de Chile.

32 Ver, por ejemplo, Norlela Ariffin y M. Bell, “Patterns of subsidiary-parent linkages and technological capability-building in electronics TNC subsidiaries in Malaysia”, en Kwame Sundaram Jomo, Greg Felker y Rajah Rasiah (eds), Industrial Tecnology Development in Malaysia, Industry and Firm Studies, London and New York, Routledge, 1999; P. Figueiredo, “The Role of Dual Embeddedness in the Innovative Performance of MNE Subsidiaries: Evidence from Brazil”, en Journal of Management Studies, Vol. 48, n. 2, 2011; M. Hobday y H. Rush, op.cit..

33 M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit..

34 Anabel Marín y Subash Sasidharan, “The Heterogeneity of MNC’ Subsidiaries and Technology Spillovers: Explaining positive and negative effects in emerging countries”, Working paper 2008-066, Maastricht, UNU-MERIT.

35 M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit..

36 John Cantwell y Simona Iammarino, “The Technological Relationship between Indigenous Firms and Foreign-Owned MNCs in the European Regions”, en ERSA Congress, Zagreb, Croacia, 2001; J. Cantwell, “Innovation and Information Technology in the MNE”, en Alan M. Rugman (ed.), The Oxford Handbook of International Business, Oxford, Oxford University Press, 2009; J. Cantwell y Yanli Zhang, “The Innovative Multinational Firm: The Dispersion of Creativity, and its Implications for the Firm and for World Development”, en Simon Collinson y Glenn Morgan (eds), Images of the Multinational Firm, Chichester, West Sussex, Wiley, 2009.

37 UNCTAD, World Investment Report, New York and Geneva, United Nations, 2005.

38 Hubert Schmitz y Simone Strambach, “The organisational decomposition of innovation and global distribution of innovative activities: insights and research agenda”, en International Journal of Technological Learning, Innovation and Development, Vol. 2, n. 4, 2009; CEPAL, La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2011.

39 Rajneesh Narula y John Dunning, “Multinational Enterprises, Development and Globalization: Some Clarifications and a Research Agenda”, en Oxford Development Studies, Vol. 38, n. 3, 2010.

40 M. Hobday y H. Rush, op. cit..

41 M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit..

42 D. Castellani y A. Zanfei, op. cit. R. Mudambi y Pietro Navarra, “Is Knowledge Power? Knowledge Flows, Subsidiary Power and Rent-Seeking within MNCs”, en Journal of International Business Studies, Vol. 35, 2004.

43 Ver, por ejemplo, William G. Egelhoff, Liam Gorman y Stephen McCormick, “Using Technology as a Path to Subsidiary Development”, en Julian Birkinshaw y Neil Hood (eds), Multinational Corporate Evolution and Subsidiary Development, New York, St Martin’s Press, 1998.

44 Christoph Dörrenbächer y Mike Geppert, “A micro-political perspective on subsidiary initiative-taking: evidence from German-owned subsidiaries in France”, en European Management, Vol. 27, n. 2, 2009.

45 Esto no equivale a afirmar que todas las firmas provenientes de entornos institucionales similares deban tener los mismos rasgos y actuar del mismo modo, ya que se reconocen diferencias que tienen origen en distintas modalidades de propiedad, estrategia de producto o en la historia misma de la firma. Ver Richard Whitley, Business Systems and Organizational Capabilities. The Institutional Structuring of Competitive Competences, Oxford, Oxford University Press, 2007; Christel Lane y Jocelyn Probert, National Capitalisms, Global Production Networks. Fashioning the Value Chain in the UK, USA, and Germany, Oxford, Oxford University Press, 2009.

46 N. Ariffin y M. Bell, op. cit.; M. Hobday y H. Rush, op. cit.; Rajneesh Narula y A. Zanfei, “Globalization of Innovation. The Role of Multinational Enterprises”, en Jan Fagerberg, David C. Mowery y R. Nelson (eds), The Oxford Handbook of Innovation, Oxford, Oxford University Press, 2005.

47 M. Cimoli y J. Katz, op. cit.

48 Ver, por ejemplo, Chris Freeman, Technology and economic performance: lessons from Japan, London, Pinder, 1987; Id., “Japan: a new national system of innovation?”, en Giovanni Dosi et al. (eds), Technical Change and Economic Growth, London, Pinter Publishers, 1988; B. Lundvall, op. cit.; Richard R. Nelson (ed.), National Systems of Innovation: A Comparative Study, Oxford, Oxford University Press, 1993; Charles Edquist, “Systems of Innovation: Perspectives and Challenges”, en J. Fagerberg, D. C. Mowery y R. Nelson (eds), op. cit.

49 Bengt-Åke Lundvall (ed.), National Systems of Innovation. Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, London, Pinter Publishers, 1992.

50 J. Katz, “Structural Reform and Technological Behaviour. The Sources and Nature of Technological Change in Latin America in the 1990s.”, en Research Policy, Vol. 30, 1999; Rodrigo Arocena y Judith Sutz, “Innovation Systems and Developing Countries”, DRUID Working Paper n. 2-05.

51 World Bank, World Development Indicators.

52 A. López et al., op. cit..

IV. El fenómeno de la representación a nivel regional:

los casos de la Unión Europea y del Mercosur

LA DEMOCRACIA

PARLAMENTARIA EUROPEA*

por Andrea Manzella

Entre las instituciones europeas, el Parlamento es quizás la más original y la que mejor refleja la naturaleza evolutiva de la integración. En la visión del autor, en el curso de los años, el Parlamento ha hecho virtud de su necesidad, convirtiéndose en la bisagra de un complejo sistema democrático sui generis, entre instituciones europeas, por un lado, y cámaras nacionales, por otro. Si las primeras elecciones por sufragio universal de junio 1979 fueron un eslabón importante en el fortalecimiento de la asamblea, sus logros no se evidenciaron tanto en el campo legislativo, sino más bien en actividades de control y de innovación institucional. Así fue que, recién elegida, la cámara rechazó el presupuesto comunitario, donde los gastos agrícolas habían alcanzado más del 70%, mientras que, pocos años después, respaldó el proyecto de Altiero Spinelli para crear una unión política de tipo federal.

El Parlamento, como lo recuerda Andrea Manzella, siguió inventando su propio rol, que nunca pudo –y nunca podrá– reproducir a nivel regional aquel que ostentan las cámaras nacionales. El Parlamento Europeo necesita más bien complementarlas, en una delicada mediación entre representación y eficacia, entre Bruselas, los países miembros y sociedad europea.

Con el último tratado “constitucional” (el Tratado de Lisboa), la organización de la democracia en la Unión Europea ha adoptado lineamientos precisos en más de una dimensión.

La primera de ellas es la de la democracia representativa sobre la que se basa el funcionamiento de la Unión (art. 10 TUE). Y por democracia representativa se entiende:

- tanto aquella que se manifiesta como representación “directa” de los ciudadanos en el Parlamento Europeo (PE) (art. 10, inc. 2);

- como aquella que se manifiesta en el Consejo Europeo -conformado por jefes de estado o de gobierno- y en el Consejo de la UE, que “serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos” (art. 10, inc. 2).

La segunda dimensión es la de la democracia participativa, que se manifiesta:

- tanto en el derecho de cada ciudadano de “participar en la vida democrática de la Unión” (por este motivo las decisiones de las instituciones comunitarias deben ser adoptadas “de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos”; art. 10, inc. 3);

- como en los “partidos políticos a escala europea” y en el “diálogo abierto, transparente y regular” de las instituciones de la Unión “con las asociaciones representativas y la sociedad civil” (art. 11, inc. 2).

- y en las iniciativas de los ciudadanos (“al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros”; art. 11, inc. 4) dirigidas a promover actos jurídicos de la Unión.

Este “acompañamiento” de formas de democracia participativa a la (siempre central) democracia representativa, es fruto evidente del peso creciente que ha ganado, en la comunidad política europea, la vieja denuncia sobre el “déficit” democrático en el funcionamiento de la Unión.

Esta denuncia, que ha sido fundamentada y reforzada después del resultado negativo de los referendos en los Países Bajos y Francia sobre la Constitución Europea y después del primer referendo irlandés sobre el Tratado de Lisboa (tratado que retoma, de manera simplificada, y con muchas atenuaciones en sentido nacionalista, las mismas líneas organizativas del proyecto constitucional europeo).

Sin embargo, desde un punto de vista institucional, la verdadera profundización del canon democrático en la UE resulta de la instauración de un sistema parlamentario que interconecta el PE con los parlamentos de los Estados miembros.

Esta interconexión se produce a través de tres modalidades distintas. La primera es la de la “cooperación interparlamentaria”: es la fórmula que prevé “conferencias sobre temas específicos” entre las comisiones especializadas del PE y de los parlamentos nacionales. Después de la experiencia positiva de las reuniones formato COSAC (la “Conferencia de los órganos especializados en asuntos comunitarios de los Parlamentos de la Unión Europea”, que reúne con una periodicidad al menos semestral a presidentes y vicepresidentes de las comisiones para asuntos europeos de los 27 parlamentos nacionales y a una delegación del PE) se prevé, entonces, extender el experimento a cada materia de interés comunitario.

Aquí nos encontramos frente a un intercambio de legitimación. El PE admite con estas reuniones una injerencia de los parlamentos nacionales en las decisiones que deben ser adoptadas a nivel comunitario. A su vez, los parlamentos nacionales consienten una injerencia del PE “también sobre temas de competencia nacional, especialmente aquellos que forman parte de la política exterior, incluida la política de seguridad y defensa común”.

El Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea anexo al Tratado de Lisboa, asume, por lo tanto, una especial importancia en el orden constitucional de la Unión. La democracia europea se apoya no solo en la elección directa del PE sino también en una “red” de asambleas electivas que desde el PE se propaga hacia los parlamentos nacionales y las asambleas regionales y locales.

La segunda modalidad de interconexión prevé la intervención de los parlamentos nacionales en la fase de iniciativa legislativa de la Unión. Dicha intervención consiente a los parlamentos de los Estados miembros -directa y tempestivamente informados por la Comisión Europea- la emisión de un juicio sobre la conformidad del proyecto de acto legislativo comunitario con el principio de subsidiariedad. O sea, cada parlamento nacional puede juzgar si el proyecto de acto legislativo excede las atribuciones de la Unión y si, por lo tanto, lesiona las competencias que todavía están asignadas a los Estados miembros.

Dicha interconexión con el procedimiento de decisión comunitaria puede consistir: a) en un simple control mediante pedido de revisión de la iniciativa legislativa (si lo solicita un tercio de los parlamentos nacionales); b) o, incluso, en un sustancial poder de suspensión de la iniciativa (si el pedido proviene de la mayoría de los parlamentos nacionales y es compartido por la mayoría de los miembros del Consejo o por la mayoría de los votos emitidos en el PE).

La tercera modalidad de interconexión es aquella que está prevista, con el método de la convención, en el procedimiento de revisión ordinaria de los tratados (o sea, sustancialmente, del orden constitucional de la UE). Luego de las experiencias positivas verificadas con la convención que ha elaborado la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (2000) y con la Convención que ha elaborado a Constitución Europea (2004) -actos que han confluido casi íntegramente en el Tratado de Lisboa (2009)- el método de la convención se ha convertido entonces en el procedimiento normal para la revisión constitucional. El mismo consiste en la formación de un colegio compuesto, en su mayoría, por parlamentarios europeos y parlamentarios nacionales, que “examinará los proyectos de revisión y adoptará por consenso una recomendación1”, sometida luego a la aprobación del Consejo Europeo. Sustancialmente, el proceso de revisión de los tratados -poder estratégico en el proceso de integración europea- que antes era enteramente intergubernamental -según los tradicionales principios del derecho internacional-, se convierte, al menos en la importantísima fase de instrucción, en un poder interparlamentario, según innovadores principios de derecho constitucional.

El punto que se agrega a la evolución institucional europea es, por lo tanto, el de un verdadero sistema parlamentario integrado, en el que el PE es el pivote que se encuentra en el centro de una red integrada con los parlamentos nacionales: con distintas atribuciones pero con el mismo grado de legitimación. La metáfora que mejor describe esta configuración conceptual es la de los vasos comunicantes, acuñada por la jurisprudencia constitucional alemana. Metáfora que se puede enunciar mediante la siguiente fórmula: a cada transferencia de soberanía, del estado nacional a la UE, debe corresponder una equivalente transferencia de poder de control de los parlamentos nacionales al PE. La legitimidad constitucional de la UE se rige, en otros términos, por una efectividad de los poderes de control parlamentarios sobre el poder de gestión de las instituciones europeas. Equilibrio garantizado, diacrónica y sincrónicamente, por un equilibrio dinámico entre las atribuciones del PE y de los parlamentos nacionales (con los cruces que se han visto: ya sea bajo el perfil de la cooperación o bajo el de la aplicación de los principios de atribución y subsidiariedad).

Este sistema parlamentario integrado, con el mismo grado de legitimación representativa, parece haber sido llamativamente puesto en duda por la sentencia del Tribunal federal constitucional alemán del 30 de junio de 20092. El supremo tribunal deconstruye la cooperación interparlamentaria, que es el principio maestro del sistema parlamentario europeo. Lo hace denunciando el déficit estructural del PE, tanto por su sistema representativo con proporcionalidad decreciente como por su elección fraccionada en elecciones nacionales.

Pero, por lo infundado de la primera observación, es determinante el principio mismo -propio del derecho europeo- del respeto de la “identidad nacional” de los Estados miembros y de su “igualdad frente a los tratados”, igualdad que sería solo ilusoria si su representatividad en el seno del PE no estuviera garantizada, aún al nivel mínimo de participación (“derecho de tribuna”). Experiencias comunes de derecho electoral comparado muestran, por otra parte, cómo la correlación entre territorio y representación política no corresponde casi nunca a los rígidos criterios de proporcionalidad según el parámetro de la población.

En lo que se refiere a la segunda observación, el hecho mismo de que el PE asuma sus decisiones sobre la base del principio de mayoría, determina evidentemente la superación y la absorción de la división electoral original. La fusión decisional final es preponderante, en la definición del órgano, sobre la diversificación inicial para las elecciones nacionales.

Es el principio mismo del respeto de las diferentes identidades constitucionales nacionales el que conduce necesariamente (hasta que no intervenga el complejo procedimiento unánime previsto, art. 223 del Tratado de Lisboa) a un sistema electoral de los parlamentarios europeos que no se corresponde con un modelo único y predeterminado.

Pero lo más importante es que el Tribunal constitucional federal parece pasar por alto características precisas de la actual democracia parlamentaria europea.

La primera característica es la unificación del electorado activo y pasivo sobre un pie de igualdad entre todos los ciudadanos de la Unión.

La segunda característica es que -como es evidente a partir de la resolución del PE del 11 de octubre de 20073- el criterio de proporcionalidad se ve ya atemperado con el principio de población “activa”: el principio que permite “sobre-representación” prescindiendo del mero criterio jurídico de ciudadanía.

En base a estos argumentos, a esta altura parece incorrecto considerar al PE como una institución aparte, distinta y aislada del conjunto de los parlamentos nacionales de la UE. Por el contrario, está en curso un proceso de representatividad integrada, que conduce, como se ha dicho, a un sistema parlamentario que comprende tanto al PE como a los parlamentos nacionales.

Por lo tanto, es francamente incomprensible que el Tribunal haga prevalecer en su razonamiento una concepción aislacionista del PE: concepción que, simplemente, ya no existe en los hechos. Sobre todo, no se entiende cómo esta deslegitimación del PE se puede conciliar con el recordado método de las convenciones (que tienen una estructura sustancialmente interparlamentaria) previsto en el artículo 48 del Tratado de Lisboa para el procedimiento de revisión ordinario de los tratados. Método convencional que no ha suscitado objeción alguna en ninguna parte de la sentencia del Tribunal alemán.

La devaluación de la legitimación del PE conduce, por lógico reflejo, a una suerte de chovinismo parlamentario. Pero la valorización de la representación nacional es solo aparente. En al menos diez puntos, la genérica aprobación parlamentaria nacional, presupuesta por el Tratado de Lisboa y por la misma constitución alemana, es de hecho reconducida por la sentencia a verdadera ley de ratificación. El hecho de que los procedimientos de control parlamentario sean reconducidos con tal frecuencia a la forma de la ley tiene, sin embargo, el efecto final de sustituir un poder de control parlamentario por un poder de control jurisdiccional de los jueces constitucionales de Karlsruhe4.

Por un lado, entonces, hay en la sentencia una defensa del parlamentarismo nacional y del derecho electoral ligado al principio de la dignidad personal. Por el otro, una avocación al Tribunal del control de cada nueva fase integracionista de la UE, según una calificación propia de las más diversas políticas públicas: en clara dirección a colisionar con el libre mandato parlamentario, apenas invocado. Libre mandato, también, respecto a las instituciones de la UE: dado que los nuevos desarrollos de ordenamiento europeos otorgan a cada cámara legislativa de los Estados miembros los mismos poderes de control sobre los principios de atribución, de proporcionalidad, de subsidiariedad.

De todas formas, se ha tratado de una sentencia que se encuentra muy lejos del sentimiento común de la inmensa mayoría parlamentaria de Alemania. Lo demuestra el hecho de que en el poco tiempo disponible antes de las elecciones políticas, el Bundestag y el Bundesrat se hayan reunido y hayan aprobado en solo tres sesiones (dos el Bundestag y una el Bundesrat) las nuevas leyes de acompañamiento para los procedimientos de comunicación entre decisiones comunitarias y derecho europeo. Hay casos en los que la inmediata, acrítica aquiescencia es más indicativa que cualquier objeción dilatoria.

Más aún. La misma rapidez de la adecuación, en un momento tan particular de la política alemana, hace pensar en la reserva de un acomodamiento provisorio, a la espera de un ordenamiento de praxis parlamentaria más sólido y de la misma jurisprudencia del Tribunal.

El Tribunal federal alemán deberá, dentro de no mucho tiempo, enfrentar nuevos casos europeos. La auto-corrección como remedio (aun bajo las formas indirectas en las que tiene lugar la reflexión de los Tribunales) puede ser estimulada por las opiniones disidentes ya manifestadas: aisladamente, en el seno del mismo Tribunal y, en medida extraordinariamente importante, en la doctrina jurídica alemana e internacional. Y, paradojalmente, también en aquel mismo contexto parlamentario nacional que la sentencia ha intentado proteger.

Estas vicisitudes han revelado, sin embargo, rasgos de debilidad en la actual Weltanschauung, no solo alemana, sobre la UE y su parlamento.

Se trata de una desconfianza que va en contra-tendencia respecto a la evolución de los tratados.

El rol del PE fue, de hecho, considerablemente reforzado por el Tratado del Lisboa. En particular, surge el pleno reconocimiento de su función de co-legislador, garantizada no solo por la generalización del actual procedimiento de co-decisión entre el Consejo y el Parlamento, que es elevada al rango de procedimiento legislativo ordinario, sino también a través del reforzamiento de su participación en otros procedimientos legislativos.

Sus poderes en materia de presupuesto, que comparte en igualdad de condiciones con el Consejo, se extienden ahora a todos los gastos de la UE (eliminándose la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios).

Sus funciones de control político se profundizan, especialmente con la previsión de la elección del presidente de la Comisión.

Numerosas decisiones, de gran importancia en la vida de la UE, hasta ahora de competencia exclusiva del Consejo, quedan sometidas a la aprobación del PE. Se trata, en particular, de las decisiones de lanzar grupos de estados para “cooperaciones reforzadas” dentro de la UE; de la utilización de la “cláusula de flexibilidad”, que consiente a la UE tomar medidas no previstas en los tratados para conseguir objetivos establecidos por ellos; de la decisión relativa a la utilización de “pasarelas” generales para el pasaje de la unanimidad a la mayoría calificada o de procedimientos legislativos especiales al procedimiento legislativo ordinario; de algunas decisiones que consienten extender el campo de aplicación de las “bases jurídicas” previstas por los tratados.

También en el sector de la política exterior y de seguridad común, en el que no dispone de poderes decisorios, el PE adquiere un derecho general a ser informado y consultado. Un derecho que ya ha comenzado a llenar de sustancia en ocasión de la creación del servicio diplomático europeo5. Se trata de poderes consultivos sobre elecciones fundamentales en materia de política exterior y de seguridad común de la UE. Elecciones que se concretarán justamente con la utilización de la que será la “mayor red diplomática mundial”, apoyada por los recursos civiles y militares de los 27 Estados miembros.

Sin embargo, a pesar de estos progresos espectaculares de los poderes del PE, algunos autores (incluso de singular importancia, como Larry Siedentop) se ven inducidos a defender una especie de regreso al pasado.

Escribe Siedentop: “La elección directa del PE ha sido prematura y no ha servido para promover la causa del gobierno representativo. En cambio, ha truncado la conexión entre las clases políticas nacionales y el proyecto europeo. La versión original del PE -una asamblea elegida indirectamente por los parlamentos nacionales, con miembros dotados de ‘mandato dual’- era mucho más eficaz, porque consentía reunir acreditados exponentes de las clases políticas nacionales sin obligarlas a renunciar a su rol en los respectivos países. Alimentaba la perspectiva de una gradual fusión de las distintas culturas políticas y no amenazaba aquel frágil sentido de dominio del propio destino -de ciudadanía- que las instituciones nacionales habían creado con tanta dificultad”6.

Son palabras que ilustran claramente una crisis de desconfianza que salió a la luz con los tres recordados referendos del “no” y, sobre todo, con la escasa participación electoral en las elecciones de 2009, que registraron un record negativo de un 43% de votantes.

Pero es una tesis que no convence cuando se toma en consideración la fuerza actual de las interdependencias -económicas, culturales, de seguridad- que ya ligan al mundo. ¿Puede esta fuerza de las cosas, que ya por sí misma determina poderes y confluencia de poderes supranacionales, ser confiada a la fragmentada sabiduría de control de los 27 parlamentos nacionales? ¿O, en cambio, a este riesgo concreto de una gobernanza material supranacional, confiada al arbitrio del más fuerte o a una deriva incontrolada, debe contraponerse una institución representativa que exprese la alternativa de la soberanía jurídica y política de los ciudadanos europeos?

Evidentemente, esta segunda opción es “la esperanza del mundo”, como lo demuestra el “contagio” de la fórmula UE en otras regiones multi-estatales (empezando por el Mercosur). Las tesis de Siedentop, a lo sumo, demuestran la necesidad de la cooperación interparlamentaria para alcanzar la unión de dos representaciones incompletas (la nacional y la europea) que, unidas, representan, en cambio, un canon de democracia completa.

Hay, sin embargo, otro modo de mirar -con fuerza democrática, sin ficciones- el actual PE. En los parlamentos de los 27 Estados miembros, las posiciones de protesta euroescépticas, de rechazo al internacionalismo y al multiculturalismo, de xenofobia o, simplemente, proteccionistas, son representadas por extremas minorías políticas. En cambio, en el actual PE, la suma de los representantes de las pequeñas fracciones nacionales que mantienen aquellas posiciones es, más o menos de forma declarada, de alrededor de 118 euro-diputados. No es un número pequeño en el parlamento de Bruselas-Estrasburgo, donde estas posiciones no se cuentan pero sí pesan.

Sin embargo, es democráticamente oportuno que estas voces anti-unionistas estén presentes en la asamblea parlamentaria: justamente porque es bueno que la UE se encuentre frente a esta oposición a sí misma de tipo radical, a la propia razón social.

Más aún, se puede suponer que el corte progresivamente más claro en el PE, al menos en los próximos seis años, será entre unionistas y anti-unionistas -corte transversal aun a las tradicionales familias políticas europeas (populares, socialdemócratas, liberales, verdes)- que también en esta legislatura se encuentran en amplia mayoría.

La primera grieta, en este sentido, se ha abierto con la salida de los conservadores británicos del grupo parlamentario del Partido Popular Europeo -grupo en el que se habían ubicado históricamente- para formar un grupo propio: precisamente bajo la insignia de un “euroescepticismo”, cultivado ante la previsión del éxito de un gobierno conservador en las elecciones políticas del 2010 en el Reino Unido.

Ha sido una señal notable del verdadero problema que se anuncia para todo el sistema institucional europeo en los años venideros. Problema que, en el caso británico, se presenta con un aire paradojal: debido al rol que ha desarrollado (y mantiene) el propio Reino Unido como impulsor de la europeización de la defensa militar, es decir, del sector de más celosa competencia nacional de los Estados miembros. La institución en el Tratado de Lisboa de una cooperación estructurada, permanente en materia de defensa, abierta a los Estados miembros “que cumplan criterios más elevados de capacidades militares”7, es signo del impulso unitario que la defensa europea lleva naturalmente en sí.

De todos modos, la dialéctica parlamento europeo-parlamentos nacionales sería la estéril repetición de una vieja diatriba si no se toma conciencia de los nuevos términos en los que se plantea, tanto a nivel europeo como a nivel nacional, la cuestión de la representación.

Este tema está relacionado con tres situaciones precisas que condicionan el orden democrático en la actualidad.

La primera situación es la desertificación, el vaciamiento de los lugares de organización política de la sociedad. Con el debilitamiento de los partidos políticos y de los sindicatos (las “agencias sociales” de los últimos dos siglos), se ha multiplicado el “ruido” proveniente de la sociedad civil pero se ha debilitado su voz y su capacidad de proyección política.

La segunda situación condicionante es la insuficiencia del actual concepto de ciudadanía activa para asegurar una representación real de la sociedad. No es paradójico que la primera asamblea en advertir esta insuficiencia haya sido el PE, que ha vinculado, como hemos recordado, el parámetro de su composición con el criterio social de la residencia más que con el criterio jurídico de la ciudadanía. Los italianos hemos protestado por esto. Las razones jurídico-formales estaban de nuestra parte (y en el Tratado de Lisboa nos han concedido, por este motivo, un escaño más…). Pero las razones histórico-sociales se encontraban -se encuentran- de la parte del PE: la representación política que no tenga en cuenta la complejidad de la comunidad de referencia es una representación incompleta de sentido político.

La tercera situación condicionante es la radicalización del principio comunitario territorial, que se origina en la multiplicación de localismos y micro-proteccionismos de orden económico, étnico y lingüístico. La justa defensa de las identidades culturales degenera así en una lesión al principio de nacionalidad, en su moderna concepción del principio de unidad constitucional. Lesión, finalmente, de aquel código unitario de libertades económicas, sociales, culturales incorporado en la idea moderna de nación constitucional, ideal objeto de patriotismo, característico en el pensamiento alemán.

Esto no significa pasar por alto el principio territorial. Al contrario: en una reconstrucción realista de la misión específica de los parlamentos, el principio de representación territorial es central en las tres situaciones condicionantes apenas recordadas. Repasémoslas a continuación.

Primer punto. La desertificación de los lugares de la política tradicional, los vacíos que se produjeron en lo que ha sido el orden democrático de los últimos dos siglos pueden repararse solo con formas originales de agregación territorial, favorecidas por las técnicas de comunicación interpersonal. Por supuesto, no puede existir una democracia meramente informática, pero es posible -y, en este sentido, la revolucionaria campaña electoral del presidente Obama ha sido ejemplar- usar las técnicas informáticas como instrumento para la agregación territorial de grupos de personas que tienen el mismo sentido de los problemas sociales. En sustancia, una red virtual para crear asociaciones reales. Se trataría del renacimiento de aquel asociacionismo que parecía en retroceso en Estados Unidos, como símbolo de democracia perdida respecto a aquel mítico, descripto por Alexandre de Tocqueville8.

En conclusión, el concepto de participación, que parecía una ilusión lejana y, precisamente, virtual, se ha convertido en un concepto bastante concreto. Los hechos políticos recientes en el mundo entero nos dicen que Internet ha pasado de ser un vehículo de la comunicación a un instrumento de movilización del nuevo espacio público de la democracia del conocimiento.

Segundo punto: la crisis del concepto de ciudadanía activa. Esta lleva consigo la caída de la fuerza aglutinante de las grandes ideologías del siglo XX, la dispersión de las formas de producción y de sus lugares colectivos; el deterioro de la “conciencia de clase” y su sustitución, como ya se ha dicho, por la “conciencia de lugar”9.

Todos fenómenos que se pueden sintetizar en la fórmula de la “democracia de la apatía”. Contra la cual existe la posibilidad de una “contra-democracia” activa, para utilizar el lenguaje de Pierre Rosanvallon10. Aquella que consiste en la apertura de los tradicionales procedimientos parlamentarios a los resultados de procedimientos de democracia deliberativa (antes de la decisión, con la intervención de sujetos representativos de los intereses involucrados en la decisiones a tomar) o procedimientos de democracia participativa (después de la decisión parlamentaria, para evaluar los resultados de las políticas públicas adoptadas). También estos son procedimientos que -por su ejecución práctica- se refieren a un ámbito territorial circunscripto; pero su interconexión con los procedimientos parlamentarios de ensamblaje y selección podría conferirles un alcance nacional, primero, y europeo, después.

¿Qué representa todo esto para las asambleas representativas?

Ante todo está la exigencia de desarrollar en toda su profundidad el sistema de cooperación interparlamentaria, introducido en el orden constitucional de la UE. Solo una red de asambleas electivas11, una subsidiariedad parlamentaria -que finalmente conecte asambleas territoriales, parlamentos nacionales, parlamento europeo- podrá, de hecho, llevar a un grado satisfactorio de democracia representativa en el contexto europeo.

La misma noción de centralidad parlamentaria nacional, que era vista como una concepción estelar, geométrica -respecto a un universo en movimiento, pero que tenía necesariamente su punto gravitacional en las instituciones representativas- se volvió obsoleta. En el sentido que aquella centralidad ya no es automática, dada de una sola vez por todas, sino que debe a su vez ser buscada, conquistada en un panorama policéntrico que tiene una tendencia de prescindir de la representación institucional, si no como residual estructura de servicio.

También aquí el Tratado de Lisboa ha abierto un camino: con la previsión de la posibilidad para un millón de ciudadanos, pertenecientes a un “número significativo de Estados miembros”12 de romper, en la práctica, el celoso monopolio de iniciativa normativa de la Comisión Europea. Por otra parte, el principio de participación en la organización política, económica y social del país se encuentra ya escrito en varias constituciones nacionales europeas. Por ejemplo, en el art. 3 de la Constitución Italiana y en el art. 9 de la Constitución Española.

El tercer punto se refiere al principio mayoritario. En la democracia complejizada de nuestra época no todo puede resolverse en el principio de mayoría. Y esto porque -como nos recordaba Leopoldo Elia- surgen cada vez más límites evidentes a la ley ordinaria: la constitucionalización de temas de derecho que se puede considerar natural (la bioética, sobre todo, pero también los temas de inclusión-exclusión en la comunidad nacional). Hay, además, muchas más materias que deben asignadas, con Rosanvallon, “al continente de la democracia indirecta” -constituido por tribunales constitucionales, autoridades independientes- “para corregir y compensar las deficiencias de la democracia electoral”. Y, fundamental entre estas materias, se encuentra la de la libertad/propiedad de los medios masivos de comunicación.

Entonces: el futuro del parlamentarismo está en la apertura de los parlamentos a una constitucionalización de la democracia. Para escapar a la soledad de la relación mayoría-oposición como un simple espejo de la relación gobierno-parlamento. Para comprender la riqueza y la fuerza democrática nuevas que están en el principio territorial, en el principio de ciudadanía activa, en los poderes de reequilibrio de jueces constitucionales y autoridades independientes, consideradas también éstas como formas de ejercicio de la soberanía popular y no como burocráticos apéndices de instituciones parlamentarias cerradas en sí mismas.

Este es el momento en el que el derecho parlamentario se debe convertir en derecho constitucional.

Y, entonces, para responder a los interrogantes radicales que gravitan actualmente, como a comienzos del siglo XX, sobre el parlamentarismo, si que quiere encontrar un término que indique la misión específica político-cultural del parlamento, de todos los parlamentos, en la gran dispersión molecular de la “sociedad líquida”13, no hay todavía mejor definición que la de parlamento federador (que es algo distinto de federal, porque es un adjetivo de acción y no de descripción). Que federa comunidades, personas, instituciones: en una nueva proposición de aquel proceso de “integración continua” -en autonomía del poder de gobierno- que tuvo en Rudolf Smend a su más persuasivo teórico14.

Una capacidad constructiva que llega más allá del estado-nación. Con la misma velocidad de los procesos de globalización, se expande en realidad la necesidad de procesos de governance transnacional para grandes áreas geográficas “regionales”.

En este contexto, el parlamentarismo resulta el principio más natural para la progresiva institucionalización de tales regiones pluri-estatales. Y esto, por cierto, por su flexibilidad, pero, sobre todo, por su natural, inmediata relación con las ideas universales de democracia, de control del poder, de protección de los derechos fundamentales como “constitucionalización de la persona”. La importante presencia de asambleas parlamentarias en las actuales experiencias regionales multi-estatales es la prueba de cuánto se ha extendido la percepción de esta exigencia.

Es más, puede suceder que la revolución constitucional que necesita el parlamentarismo para una nueva vitalidad, dé sus primeras señales justamente en los grandes espacios del post-estatalismo. Por este motivo el PE, no obstante su criticidad, es la más necesaria entre las instituciones: no solo del presente, sino también del futuro.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número especial, diciembre de 2009.

1 http://europa.eu/scadplus/european_convention/final_es.htm.

2 Opina también sobre esta sentencia Bernard Barthalay, en la entrevista “Los federalistas en la ruta hacia las elecciones por sufragio universal”, en este mismo número de Puente@Europa. La sentencia se encuentra disponible en http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html.

3 Resolución del PE, de 11 de octubre de 2007, sobre la composición del PE (2007/2169(INI)). Disponible en http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0429+0+DOC+XML+V0//ES#BKMD-6.

4 Ciudad alemana en la que tiene su sede el Tribunal Constitucional Federal alemán (Nota del Coordinador Editorial).

5 Servicio europeo de acción exterior (SEAE).

6 Larry Siedentop, “Il Parlamento europeo è l’anello più debole”, Il Sole 24 Ore, 16 de octubre de 2009 (traducción propia).

7 Tratado de la UE (versión consolidada, Diario Oficial nº C 115 de 09/05/2008), art. 42. 6.

8 Ver, Robert Putnam, Bowling alone: America’s declining social capital, New York, Simon & Schuster, 1995.

9 Aldo Bonomi, La comunità maledetta. Viaggio nella coscienza di luogo, Torino, Enaudi, 2002.

10 Pierra Rosanvallon, La contre-democratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Seuil, 2006.

11 Concepto elaborado por Pietro Ingrao en Masse e Potere, Roma, Editori Riuniti, 1980.

12 Tratado de la UE (versión consolidada, Diario Oficial nº C 115 de 09/05/2008), artículo 11.4.

13 Zygmunt Bauman, Modernidad líquida, México, Fondo de Cultura Económica, 2003, con introducción de Gustavo Zagrebelsky.

14 Rudolf Smend, Costituzione e diritto costituzionale, Milano, Giuffré, 1988.

Puente@Europa

La representación ciudadana en instituciones nacionales y su proyección en experiencias regionales. Algunas reflexiones sobre el caso del Mercosur*

por Christian Alberto Cao

Como recuerda el autor, la interpretación de la esencia de las cámaras representativas sobre la base de la historia y la etimología lleva a notar que, más allá de sus funciones constitucionales (tanto judiciales como legislativas en las cámaras antiguas), los parlamentos fueron, ante todo, lugares donde se ‘congregaban’ ciudadanos (de aquí el término ‘congreso’) que, al ingresar al recinto, se volvían, a pesar de su distinto origen y posición, iguales entre sí y daban entonces vida a cámaras colegiadas (de collegium, latín). Entre iguales se procedía entonces a hablar en parlamentos (del francés parler) y, al hablar, se intentaba –al progresar el concepto de representación– ‘representar’ a otros que quedaban afuera físicamente, pero no ausentes políticamente ni disminuidos por sus diferentes condiciones materiales.

La forma en la que esta representación se manifestó a través de los siglos fue cambiando profundamente antes de alcanzar las formas clásicas legislativas y de control que ahora reconocemos en nuestras cámaras nacionales. De aquí la dificultad de transponer la experiencia nacional a nivel regional, donde la búsqueda del bien común resulta, pour cause, más difícil, aunque no imposible, tal como lo sugiere el autor.

Presupuestos de la integración regional

Los procesos de integración regional presuponen la cesión voluntaria del ejercicio de una cuota de soberanía por parte de los estados nacionales a una entidad regional, en condiciones de igualdad, reciprocidad y sobre la base de condiciones democráticas. Éstos, una vez iniciados pueden proseguir en diversas direcciones y hacia objetivos incluso diferentes a los buscados en sus comienzos. Móviles iniciales de paz, administración conjunta de ciertos recursos o prosperidad económica común requieren en algún momento de instituciones supranacionales que orienten el desarrollo y la agenda del proceso.

Su diseño y presentación pueden revestir diferentes alcances y dimensiones. De la misma forma en que los estados nación poseen instituciones públicas más o menos democráticas, representativas, transparentes o legítimas, los bloques regionales pueden crear institutos supranacionales o instancias intergubernamentales, bien con presencia o con relativa ausencia de los caracteres mencionados.

Muchos de estos órganos son “importados” de las entidades nacionales, fruto de sus prácticas acopiadas por varias centurias.

De los órganos de gobierno nacionales, los congresos o parlamentos son -por excelencia y desde el plano teórico- los que representan a la ciudadanía. En ellos, los legisladores encarnan y manifiestan la voluntad soberana, es decir, de sus representados.

Bajo tal premisa, este cuerpo de siglos de antigüedad fue objeto de adaptaciones al plano regional buscando “representar” a aquellas personas que habitan en un proceso marcado por la integración. Surge entonces un primer interrogante: ¿realmente es necesario que un bloque regional posea un órgano de representación directa de los ciudadanos de los Estados miembros que lo conforman? Tomaremos auxiliarmente esta premisa como afirmativa a los fines de realizar un análisis más profundo. A partir de ello, los problemas que surgen de pretender transpolar la figura sin solución de continuidad a una matriz regional son variados.

Uno de ellos surge de considerar que el desarrollo de la acción integradora requiere observar los mismos principios democráticos representativos que resultan indiscutidos en el plano de los Estados nación.

Por ejemplo, la democracia representativa como método de toma de decisiones públicas -en especial mediante su institucionalización en los parlamentos-, ¿resulta aplicable a los esquemas regionales? Y de ser así, ¿deben tenerse presente sus principios sin solución de continuidad? ¿Cuáles de ellos pueden mutar en pos de lograr una más efectiva/eficiente gobernabilidad del bloque regional?

Justamente, algunos de esos interrogantes serán abordados en el presente artículo. En primer lugar, el estudio indagará los principios y fundamentos que enmarcan a los órganos legislativos nacionales. Posteriormente y a la luz de ello, analizará su implementación en experiencias regionales, haciendo particular énfasis en las diferentes instituciones representativas -de los poderes legislativos y de la ciudadanía- articuladas en el bloque Mercosur. Por último, aproximará algunas conclusiones recogidas a lo largo del trabajo a los fines de, sin pretender dar respuesta a la problemática identificada, realizar un aporte desde el análisis jurídico político al debate actual de la materia.

Los parlamentos: expresiones de la representación ciudadana

Un parlamento es, básicamente, una institución política de gobierno.

Esta institución tiene como primera característica la de ser representativa. Luego, representatividad implica “dar presencia”, “hacer presentes” a otros. Esa conducta o actividad tiene una finalidad, que es la de cumplir funciones de gobierno considerando la voluntad otorgada previamente por el electorado. Clarifica esto Germán Bidart Campos al afirmar que “todo el que se encarga de asuntos ajenos o los tramita, tiene o gana representatividad cuando hace aproximadamente lo mismo que haría aquel al cual hace presente. Es decir, cuando gestiona bien y a satisfacción de sus intereses. Es algo así como un nexo o ligamen entre uno y el otro”1.

A su vez, la representación posee correspondencia con la voluntad popular al manifestarse de dos maneras. Primeramente en cuanto a la composición e integración del órgano representativo. El parlamento es, por excelencia, el cuerpo o la institución típica de la ciudadanía ya que, como enseña Carlos Fayt, el carácter representativo de las autoridades depende de que su designación haya tenido o no origen en las elecciones y el sufragio2. En segundo lugar, la voluntad ciudadana también repercute en su funcionamiento. Aquella “condiciona”, si se nos permite la expresión, la actividad del órgano, pues le ha dado el mandato para llevar a cabo los actos que le competen resolver. De ambos proviene justamente la legitimidad popular electoralmente expresada3.

Como segundo elemento, el parlamento se encuentra organizado en base al fundamento igualitario de los miembros que lo componen, en contraposición a todo otro esquema jerárquico o escalonado. En la teoría, la paridad de los integrantes refleja la función de representar a la ciudadanía con autonomía funcional hacia dentro y fuera del cuerpo.

Por último, el instituto se apoya en el principio colegiado, ya que su funcionamiento se da congregado, entendido como una unidad -no obstante su pluralidad- y no como expresión individual de cada uno de sus miembros. Las decisiones entonces valen únicamente cuando se pronuncia la voluntad del cuerpo. En palabras de Hipólito Orlandi, “una persona (autoridad) integrante de un órgano o una organización (gobierno) es representante político de una sociedad constituida y articulada en pueblo para la acción, cuando sus actos le son imputables con toda eficacia a éste y tiene el poder para actuar por todo el conjunto, sin recibir instrucciones expresas y realizando actos con fundamento constitucional que son obligatorios para todos, como para no poderlos ya impugnar con idéntica eficacia”4.

En lo que a sus funciones se refiere, el parlamento posee competencias otorgadas por la norma jurídica para llevar a cabo acciones de gobierno. La amplitud y calidad de esas competencias pueden variar conforme a las distintas experiencias de estudio. Sin embargo, sea en más o en menos, en su carácter de órgano de gobierno reposan especialmente las funciones legislativas -creación de normas jurídicas obligatorias para la sociedad- y de control del resto de los órganos.

En concreto, el parlamento gobierna, o mejor dicho cogobierna, en tanto que participa -con funciones propias- en la toma de decisiones políticas vinculantes. Esto último en el sentido que, como expresa Hipólito Orlandi, deben tener una entidad suficiente como para participar de la actividad del gobierno5. A modo de ejemplo, un consejo consultivo o asesor no cumple tal función si únicamente emite normas sin la fuerza vinculante general e innovadora (modificadora del status quo). El soft law moderno es una interesante expresión de dicha muestra.

Esa competencia funcional, es decir la asignación de funciones con miras al bien común, debe ser ejercida con los límites que también le impone a priori la norma jurídica. Caso contrario el órgano puede caer en excesos o abuso de poder, o bien en una desviación del mismo.

Conforme sus diversas funciones y características, las experiencias empíricas han presentado variantes que responden a su vez a diferentes nomenclaturas. Asamblea, por ejemplo, deviene del francés assembler -que significa juntar- a su vez identificado con la junta como cuerpo colegiado. Congreso proviene del latín congressus -entrevista o reunión-, derivado de congredior, que significa congregarse o encontrarse. Por su parte, parlamento -del francés parlement o parler- también implica la concepción de un órgano colegiado, o colegio -del latín collegium, conjunto de asociados, iguales entre sí- que mediante la palabra, el debate y el consenso persigue la toma de decisiones colectiva.

Si bien la Carta Magna inglesa de 1215 no contiene la consagración expresa del principio representativo, posee el reconocimiento de que los individuos no pueden ser gravados impositivamente con otros tributos que los votados por el Parlamento, entre otros derechos. Siguiendo a Adolfo Posada, la formación más expresa y popular del cuerpo como asamblea representativa del estado nación data de 1265 y 1295 donde el sistema se fue perfeccionando mediante el establecimiento de la frecuencia de las reuniones y la “debida notificación previa”6, consolidando una institución que trascendería luego los límites territoriales de Westminster.

En la Inglaterra de los siglos siguientes, se fue fortaleciendo el concepto moderno de parlamento. Ello tendiente a obtener un control del monarca por parte de la burguesía, principalmente en lo referido a la supremacía legislativa, la autoridad sobre la imposición tributaria y la posibilidad de controlar el accionar de los ministros del soberano7.

A diferencia, otras experiencias -los estados de América en general-, nacieron de revolucionarios quiebres paradigmáticos históricos.

Prudentemente, Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, señalan que es posible conciliar al menos parcialmente -o encontrar “correspondencias” y analogías- entre los conceptos medievales y modernos de esta institución representativa8.

Tomemos el caso de la competencia para la elaboración de normas, cuestión crítica en el estudio actual de las competencias asignadas a los parlamentos regionales que más adelante referiremos. Los autores citados destacan el perfil conservador y consolidante del derecho consuetudinario -y los privilegios vigentes- de los parlamentos medievales, y -contrariamente- resaltan el carácter innovador en la producción de normas positivas por parte de los parlamentos modernos.

¿Cambios, continuidades o mutaciones del instituto a lo largo del tiempo? Posiblemente se den en parte los tres fenómenos. Retomaremos posteriormente este ejercicio al momento de abordar similitudes y diferencias de los institutos nacionales con los contemporáneamente denominados “parlamentos regionales”, en especial el caso del Parlamento del Mercosur.

Continuando con el estudio de la dimensión del estado nación, y desde el punto de vista jurídico político, algunas opiniones sostienen que la primera manifestación de la actividad estatal es aquella que se dirige a la realización del derecho, es decir la elaboración de la conducta colectiva expresada en normas9 que, al ser novedosas u originarias, se encuentran atribuidas al órgano legislativo. Los representantes de la ciudadanía gobiernan -y el estado se manifiesta- mediante la producción de normas jurídicas que regulan la vida de la comunidad.

Por su parte, desde el derecho constitucional se suele exponer que si bien es cierto que la teoría de la representación no se circunscribe únicamente al congreso, éste resulta el ámbito natural en el cual más se la utiliza. En los estilos bicamerales, la cámara de diputados (o de representantes, en su caso) es la mejor expresión de tal concepto institucional.

División de poderes mediante10, el órgano legislativo -en sus variantes parlamento, asamblea o congreso- mantiene la garantía de seguridad y control evitando la concentración del poder en una sola persona o institución pública.

Desde una opinión contextual, nuevamente Bobbio, Matteucci y Pasquino exponen que la descentralización de la autoridad -característica estructural policéntrica del estado medieval- dio lugar a los presupuestos del nacimiento de las instituciones parlamentarias como una “acción balanceadora de algún elemento unificador”11.

Desde la sociología política y en la esencia funcional, el órgano legislativo es la institución pública que por excelencia puede canalizar las demandas de la sociedad, tanto de las mayorías como de las minorías, ambas representadas en el parlamento. Maurice Duverger enseña que estas instituciones -como todas las políticas- poseen un elemento estructural -sistemas de relaciones con organización técnica y material- y un elemento de creencias o representaciones colectivas, del cual se deduce el concepto de “legitimidad”, de vital importancia en la función de los parlamentos12.

Demandas ciudadanas, institución parlamentaria y respuestas políticas/normativas, conforman una suerte de “sistema político” que estimula sinergias en dos arenas políticas. Una, el proceso electoral, que designa a los integrantes del cuerpo deliberativo. Otra, el proceso resolutorio por el cual mayorías y minorías representantes toman las decisiones. Como afirma Humberto Quiroga Lavié, es “el consenso como generador ordenado de la energía política, y el disenso, como alimentador motivacional que aspira a convertirse en consenso”13. Aquí, una vez más, se observa la íntima relación existente entre el parlamento como institución, la democracia/consenso y la representación política.

Un parlamento alejado -en su accionar- de las demandas ciudadanas ¿conserva tal autoridad, en términos de legitimidad? ¿Es posible imaginar que las experiencias de los parlamentos -sean nacionales o supranacionales- puedan padecer tal déficit?

En párrafos anteriores adelantamos someramente que el modo concreto del obrar representativo depende de las condiciones históricas de cada experiencia, pero una vez establecida, esta forma adquiere el carácter de jurídicamente necesaria.

Así, en las dimensiones nacionales, el parlamento ofició, por un lado, como unificador territorial de las funciones de gobierno, por el otro, como establecedor del gobierno representativo del pueblo que se expresa mediante leyes, sustitutivo del poder ilimitado del soberano.

El parlamento en el estado de derecho constitucional

Este nuevo estado legislativo de derecho, o estado de derecho a secas, supone la supremacía de la voluntad popular -encarnada en sus representantes-, siempre apoyado en el principio de legalidad que debe garantizar toda norma emanada por el estado. Esto último referido a que la norma es tal si ha sido formulada mediante el procedimiento jurídico político preestablecido independientemente de su arreglo a normas o valores superiores.

Como lo expresa Andrés Gil Domínguez, en aquel sistema una norma jurídica es válida no por ser justa, sino exclusivamente por haber sido puesta por una autoridad dotada de competencia normativa14.

La relación entre tiempo y derecho se basa aquí en dos apotegmas: prior in tempore potior in iure y lex posterior derogat legi priori sin importar jerarquías valorativas. El tiempo -y las mayorías representativas, en el plano político- ostentaban el criterio jurídico apareciendo integrado al ordenamiento legal en cuento sancionado por el derecho positivo, en palabras de Carlos De Cabo Martín15.

Gustavo Zagrebelsky busca transpolar aquella relación al Parlamento, expresando que el rule of law and not of men evocaba el topos aristotélico del gobierno de las leyes en lugar del gobierno de los hombres, como así también la lucha que el parlamento inglés había sostenido contra el absolutismo. En Europa continental, la impugnación del absolutismo significó sustituir al rey por otro soberano: la asamblea soberana16.

Ante aquel modelo legislativo de derecho, en el cual los representantes acumularon una cuota importante de poder gubernamental, se articularon dos respuestas limitantes diferidas en el tiempo. Una desde el plano interno de los estados nacionales -con el surgimiento del constitucionalismo contemporáneo- y otra, más recientemente, desde la dimensión internacional de los derechos humanos y, por supuesto, los procesos de integración regional como fenómenos de alcance cuasi global.

La primera de ellas -el constitucionalismo como respuesta al modelo legislativo- estableció un esquema jerárquico de normas jurídicas, limitando al legislador -representante- ordinario la capacidad de modificar aquella que sean fundamentales, o sea, las constituciones nacionales o leyes fundamentales.

La ley, como norma jurídica emanada por el órgano representativo, se somete a una adecuación -y por ende subordinación- “a un estrato más alto del derecho establecido por la Constitución”17 dando lugar a diferentes posturas sobre el papel de los nuevos garantes de esta supremacía -los jueces- en la relación representación-democracia-derecho. Así, Ronald Dworkin18 sintetizará dicho debate preguntándose: ¿es democrática la revisión constitucional?

Justamente desde la segunda de las respuestas que recibió el estado de derecho como entidad soberana absoluta, la dimensión internacional, es posible plantear un dilema similar: ¿es democrática la revisión de las normas internas de un Estado Parte de un bloque regional por jueces regionales/comunitarios?

Incluso más, Luigi Ferrajoli apoyará en esto su pensamiento al afirmar que los derechos fundamentales son vínculos sustanciales normativamente impuestos tanto a las decisiones de la mayoría como al libre mercado19. Abogará por un núcleo de lo indecidible -aún ante hipotéticas abrumadoras mayorías legislativas-, tanto a prohibiciones de libertades como obligaciones públicas determinadas por los derechos sociales.

Por lo dicho, los derechos humanos/fundamentales internacionales y la integración regional funcionan como limitante del poder de los estados, ergo, de la función de los parlamentos nacionales.

Pero es útil recordar nuevamente que los estados nación poseen regímenes democráticos de gobierno. Y es sabido que la democracia moderna es eminentemente representativa y electoral. En oportunidades anteriores hemos dicho que “en la literatura específica sobre el tema existe cierto consenso en asociar el concepto moderno de democracia al de ‘democracia representativa’[...]. En el régimen democrático representativo, los actos de gobiernos son llevados a cabo por gobernantes elegidos por la ciudadanía complementando los conceptos de autoridad, representación y participación ciudadana”20.

Nuevamente renace un interrogante: ¿cómo conciliar democracia representativa y cesión del ejercicio de soberanía al plano regional? ¿De qué forma debería realizarse a los fines de preservar, en el dilema planteado por Robert Dahl, tanto la relación/influencia ciudadanía-representantes, como el desarrollo efectivo de la región21?

Los parlamentos nacionales han sido -y aún son- instituciones que mediante la representación ciudadana surgieron en los estados nación con la finalidad de limitar y balancear los poderes centrales/ejecutivos con sus propias características.

La incógnita surge entonces en encontrar correspondencia entre aquellos parlamentos nacionales transpolados a la dimensión suprarregional y observando, mutatis mutandis, los principios esenciales de igualdad, representación política-electoral y poder.

En la geografía europea el debate se ha instalado desde hace varios años. Desde una postura, Giandomenico Majone sostiene que “el reto para los demócratas no es tanto la construcción de instituciones democráticas totalmente desarrolladas en el nivel trasnacional -una tarea imposible, como ya vimos, en ausencia de un demos- sino cómo utilizar el nivel más alto para mejorar la calidad de la democracia en los niveles nacional y subnacional”22. Por su parte, Andrew Moravcsik sostiene que “constitutional checks and balances, indirect democratic control via national governments, and the increasing powers of the European Parliament are sufficient to ensure that EU policy-making is, in nearly of all cases, clear, transparent, effective and politically responsive to the demands of European citizens”23.

Desde otra corriente, Andreas Follesdal y Simon Hix argumentan que “the European Parliament can not be a properly deliberative assembly because of the multi-lingual nature of debates in committees and the plenary without a common political backdrop culture”24.

A medida que el proceso de integración de América del Sur avance, posiblemente se reproduzca un debate similar que desborda los principios democráticos representativos nacionales hacia las instituciones regionales.

Seguidamente estudiaremos el desarrollo del principio representativo -instrumentado primero en referencia a las legislaturas nacionales y luego a la ciudadanía- en el proceso integracional del Mercosur.

La experiencia en el Mercosur. Representando a los representantes: la Comisión Parlamentaria Conjunta

En el Mercosur, la creación de un órgano con vocación y proyección de convertirse en un parlamento regional es contemporánea a sus pasos iniciales.

La primera de las instituciones representativas fue la Comisión Parlamentaria Conjunta. Ella data embrionariamente del Tratado de Asunción del año 1991, constitutivo del Mercosur, más precisamente en su artículo 24.

Luego, en el año 1994, el esquema orgánico del bloque fue reformulado en el marco del protocolo adicional al Tratado de Asunción sobre la estructura institucional del Mercosur -Protocolo de Ouro Preto- mediante su artículo 1, inciso IV.

Sin embargo, en lo que a representación y función parlamentaria regional se refiere, es posible identificar alguna reseña previa.

Concretamente, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil suscripto en el año 1988, acuñó una Comisión Parlamentaria Conjunta de Integración conformada por legisladores de ambos países. De carácter consultivo y con mandato bianual, tuvo la facultad de estudiar los acuerdos específicos negociados por los Estados Partes antes de su envío a sus respectivos poderes legislativos. También ostentó la competencia de transmitir recomendaciones a la Comisión de Ejecución del Tratado25, según lo dispuso el artículo 8 del documento mencionado.

Finalmente, y ya con la suscripción del Tratado de Asunción, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay establecieron un nuevo avance en el proceso de integración latinoamericana al constituir el bloque Mercosur. Dicho instrumento estableció en su artículo 3 un período de transición desde su suscripción y hasta el día 31 de diciembre del año 1994, fecha designada para la conformación definitiva del Mercado Común.

Ese período finalizó con la firma del mencionado Protocolo de Ouro Preto, cuyo artículo 22 estipuló que “la Comisión Parlamentaria Conjunta es el órgano representativo de los parlamentos de los Estados Partes en el ámbito del Mercosur”.

Expuesto ese panorama originario, consideramos necesario realizar algunas reflexiones tanto formales como sustanciales.

La primera de ellas se referie a la terminología empleada en la Comisión Parlamentaria Conjunta. Su denominación es poco clarificadora. Miguel Ekmekdjián, por ejemplo, la cataloga como errónea dado que los países miembros poseen un régimen presidencialista y no parlamentario26. El mismo autor, junto a Roberto Dromi y Julio Rivera opinan además que se debió haber incorporado el término “representativo de los congresos”27 y no “representativo de los parlamentos”.

En nuestra opinión preferimos apreciarla como inconsistente con el modelo predominante en los Estados Partes. Atento a que los integrantes poseen regímenes presidencialistas y la representación cae principalmente en el congreso o sus legisladores/congresistas, hubiese sido más acertado adoptar la denominación “Comisión Representativa Conjunta”, o alguna similar que refiese a aquel modelo de gobierno.

Salvado lo dicho y ya en el plano funcional, el documento internacional dispuso el establecimiento de la mencionada Comisión del Mercosur, aunque no le otorgó competencias. Posteriormente, la normativa derivada de los órganos constituidos fue la que le atribuyó las funciones orgánicas.

Así, en el marco de la II Reunión Parlamentaria del Mercosur, los legisladores representativos de los Estados Partes acordaron crear el mencionado órgano declarando “la necesidad de institucionalizar la voluntad política de los parlamentarios de los cuatro países de participar activamente en el proceso de integración del Mercosur”28.

A dicha Comisión se le atribuyeron las facultades de:

- autoconvocatorse, estableciendo cuatro reuniones mínimas por año de forma alternativa en cada uno de los países miembro;

- solicitar a los poderes ejecutivos de cada uno de los estados la información necesaria en el plano político, económico, social, cultural y legislativo para desarrollar su función;

- recomendar medidas que posibiliten el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción;

- requerir información a organismos públicos y privados, internacionales, nacionales y regionales, en las tareas necesarias, y por ùltimo;

- redactar su estatuto interno29.

Ulteriormente, el cuerpo creó la subcomisión de Relaciones Institucionales y manifestó la decisión política de crear el Parlamento del Mercosur.

El órgano se integró con 16 legisladores -y 16 suplentes- elegidos por cada Estado miembro, cuya forma de designación fue delegada a los congresos nacionales conforme a sus procedimientos internos. También se determinó que esas entidades estableciesen el plazo de duración de sus mandatos -aunque no menor a dos años- imponiendo el requisito que todos los legisladores debían encontrarse en ejercicio de su cargo en el órgano nacional al tiempo de su representación regional en el cuerpo del bloque.

Las funciones definidas fueron de carácter consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas.

Por su parte, el artículo 7 de la reglamentación interna modificó la frecuencia de las reuniones, estableciendo reuniones ordinarias -al menos dos veces al año- y extraordinarias, mediante la convocatoria firmada por los cuatro presidentes, conforme a su artículo 16. Su artículo 9 dispuso, por regla general, el carácter público de aquellas reuniones.

En cuanto a las mayorías para resolver, el artículo 13 de la norma repite lo enunciado por el artículo 16 del Tratado de Asunción30 al establecer que “las decisiones de la Comisión serán tomadas por consenso de las delegaciones de todos los Estados Partes, expresadas por la votación de la mayoría de sus integrantes, acreditados por los respectivos parlamentos”.

Una vez cumplido el período de transición, hemos dicho, el Protocolo de Ouro Preto adaptó la estructura institucional del bloque.

Empero, en lo que respecta a la Comisión Parlamentaria Conjunta, dicho instrumento le denegó capacidad decisoria. A contrario sensu sí le otorgó dicha potestad al Consejo del Mercado Común, al Grupo Mercado Común y a la Comisión de Comercio del Mercosur, conforme el artículo 2 del Protocolo de Ouro Preto. Paradójicamente, el artículo 22 de la norma dispone que la Comisión Parlamentaria Conjunta constituye el órgano representativo de los legislativos de los Estados Partes del bloque.

Nótese aquí que el documento constitutivo determina que el instituto representa a los poderes legislativos nacionales, que es diferente a representar -al menos en forma directa- a la ciudadanía del propio bloque o de los estados miembros.

Por ello, y transcurrido el proceso y la esencia de su función, la comisión se presentó en una primera etapa de transición entre el extremo intergubernamentalismo que caracteriza al boque y la vocación comunitaria que el Mercosur aspira construir.

Decimos primera etapa porque, como veremos más adelante, la posterior conformación del Parlamento del Mercosur, ideado para representar a la ciudadanía del bloque, no modificó ni el “interpresidencialismo” ni la estrategia de la diplomacia presidencial. Al momento de la toma de decisiones trascendentales, como apuntan Andrés Malamud y Philippe Schmitter31, la mecánica de negociaciones directas entre los presidentes de los Estados Partes sigue siendo la metodología empleada.

Una futura fase deberá, si lo que se busca es profundizar el proceso integrador y avanzar hacia un comunitarismo, ceder efectivo ejercicio de soberanía a la matriz regional. Esto implica que las instituciones que se creen deben ser permanentes y con capacidades ejecutivas, normativas o jurisdiccionales vinculantes para todos los miembros -sin importar sus posturas políticas individuales- y sus ciudadanos.

Luego, alguna de las instituciones podrá apoyar su integración en la representación ciudadana ampliando su base de legitimidad. El Parlamento del Mercosur conserva este elemento, aunque padezca un déficit funcional en cuanto a su esencia y competencias se refiere.

Justamente por esa inteligencia transitó el artículo 25 del Protocolo de Ouro Preto, ya que menciona que la Comisión Parlamentaria Conjunta debe procurar “acelerar los procedimientos internos correspondientes a los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del Mercosur”. También que “coadyuvará en la armonización de las legislaciones, tal como lo requiere el avance del proceso de integración”.

Por demás, y en el plano funcional, establece que puede emitir recomendaciones al Consejo Mercado Común por intermedio del Grupo Mercado Común.

En los hechos, ¿cuáles han sido las actividades que la Comisión Parlamentaria Conjunta ha desarrollado? Es posible señalar la creación de una agenda para la institucionalización del Parlamento del Mercosur32.

Respecto al acceso al mercado regional y el régimen de acceso de admisiones temporarias33 ha declarado la necesidad de “fortalecer los principios de libertad de acceso al mercado y de la seguridad jurídica, pilares básicos para asegurar la credibilidad del proceso de integración en su dimensión política y comercial”.

En el plano declarativo, ha reafirmado el compromiso con la democracia representativa, la promoción de sus valores y la defensa de sus instituciones, en particular con la realización de elecciones periódicas, transparentes y supervisadas por organismos estatales independientes34.

Por último, ha llevado a cabo seminarios y jornadas sobre el Parlamento del Mercosur35.

En concreto, el cuerpo representó a los miembros legislativos de los Estados Partes, pero solamente tuvo carácter consultivo, deliberativo y de formulación de declaraciones, disposiciones y recomendaciones36.

Un nuevo paso hacia la representación ciudadana: el Parlamento del Mercosur

En diciembre del año 2005, en la ciudad de Montevideo, Uruguay, los Estados Partes del bloque suscribieron el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur.

Es de destacar que, en las condiciones de vigencia, el instrumento complementa ipso iure el Tratado de Asunción. Así, hacia el futuro, habiéndose suscripto por los mismos Estados miembros que constituyeron el bloque, toda eventual adhesión -y posterior membresía- o denuncia por parte de un estado de uno u otro instrumento significan las mismas consecuencias, conforme lo dispuesto por el artículo 22 en sus dos incisos.

Por ende, debe entenderse que en el sistema de fuentes del derecho de la integración regional el documento es constitutivo del bloque y consecuentemente originario y primario. Esto es así en tanto su origen sinalagmático, generado mediante un tratado internacional y suscripto por Estados miembros del bloque que aceptan obligarse recíprocamente.

En el plano del derecho interno de los miembros del bloque, el panorama de las ratificaciones del Protocolo del Parlamento del Mercosur ha sido el siguiente: Argentina mediante la ley 26.146; Brasil en virtud del decreto legislativo 408; Paraguay en el marco de la ley 2925 y Uruguay en rigor de la ley 18.063.

Expuesto el proceso formal de instrumentación del órgano parlamentario regional, cabe formular el siguiente interrogante: ¿el Parlamento del Mercosur recoge los principios generales que poseen los cuerpos legislativos/parlamentarios de los Estados nación?

En el plano teleológico, es importante indagar los fundamentos que motivaron la decisión de constituir un cuerpo parlamentario del bloque. Esto resulta de suma utilidad a los fines de esbozar conclusiones sobre la naturaleza jurídica-política del aquel y, de ser posible, detectar diferencias y similitudes con los parlamentos o congresos nacionales.

Primeramente, el protocolo considera que la conformación del cuerpo implica la voluntad política de fortalecer y profundizar el proceso de integración regional.

En segundo término interpreta la importancia de contar con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos del Mercosur.

Crea, además, un espacio común en el cual “se refleje el pluralismo y las diversidades de la región” y mantiene la función de armonización normativa nacional en áreas pertinentes.

Por último, busca contribuir a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el proceso de integración y de sus normas.

En cuanto a su morfología, el artículo 1 del protocolo constituyó el Parlamento del Mercosur, como órgano unicameral de representación ciudadana del bloque. Esta norma lo califica como una entidad de representación de sus pueblos.

Le otorga, además, el carácter de independiente, autónomo, integrante de la estructura institucional del bloque y sustitutivo de la Comisión Parlamentaria Conjunta. Lo dispuesto por el artículo 9 del protocolo refuerza dicha afirmación.

Su conformación responde, a priori, a los principios de todo cuerpo representativo parlamentario. En tal sentido dispone que está integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, y seguidamente remite a las legislaciones internas de cada Estado miembro a los efectos de su integración. No obstante dispone pautas rectoras sobre proporcionalidad en su artículo 6, inciso 2, ya que establece que el mecanismo de elección de los parlamentarios y sus suplentes, debe ser regido por lo previsto en la legislación de cada Estado Parte, procurando una adecuada representación por género, etnias y regiones según las realidades de cada estado.

Además, el mismo artículo 6 refuerza los principios fundamentales del sufragio y de la elección directa al afirmar que los parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos estados mediante sufragio directo, universal y secreto, acorde al carácter representativo del cuerpo. En el mismo orden de ideas, el artículo 5 del protocolo establece que debe ser integrado conforme a un criterio de representación ciudadana.

En cuanto a la duración de los mandatos, la norma asigna un plazo fijo, concreto y conjunto, a diferencia de la anterior Comisión Parlamentaria Conjunta. El artículo 10 dispone que los parlamentarios poseen un mandato común de cuatro años, contados a partir de la fecha de asunción en el cargo. Además, permite la reelección de los parlamentarios.

Respecto a los requisitos que deben reunir los candidatos para ser electos representantes parlamentarios, el protocolo delega dicha potestad en el derecho interno de los Estados Partes. Así, el artículo 11, inciso 1 dispone que deben “cumplir con los requisitos exigibles para ser diputado nacional, según el derecho del Estado Parte respectivo”. No obstante, reivindica el principio de división de poderes al determinar incompatibilidades funcionales entre los poderes ejecutivos y legislativos de los Estados Partes. Otorga la misma prohibición respecto el desempeño de cargos en los demás órganos del Mercosur.

Los artículos 2 y 3 recogen los propósitos y principios del Parlamento del Mercosur. Pero es en su artículo 4 en donde se enumeran las competencias del cuerpo. Y en esto radica el principal déficit que soporta el cuerpo, ya que de las veintidós competencias asignadas ninguna le otorga capacidad para tomar decisiones vinculantes para todos los miembros desvirtuando el concepto de “parlamento”, tal como lo describimos anteriormente en el presente trabajo.

Sin perjuicio de lo dicho, algunas de ellas avanzan en un sentido participante de las decisiones regionales.

Por ejemplo, el inciso 11 del artículo 4 dispone que es competencia del parlamento “emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del Mercosur”. En ningún caso refiere a la emisión de normativa de alcance general, obligatorio y con fuerza vinculante.

Sin perjuicio de la ausencia de los principios generales del derecho comunitario en los estados -supremacía de las normas comunitarias- y en la región -dificultades en el bloque respecto a la aplicación directa e inmediata, incorporación automática, entre otras37- el protocolo le acotó la potestad de dictar actos normativos obligatorios de alcance general. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 90 de su reglamento interno38. Las declaraciones, recomendaciones o informes no poseen rigor de decisión.

Por otro lado, el inciso 12 pareciera diseñado a fortalecer el mecanismo intergubernalemtal al disponer que “Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las normas en los Estados Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos de normas del Mercosur que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del Mercosur, antes de su aprobación. Si el proyecto de norma del Mercosur es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida por cada Poder Ejecutivo nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación. En caso que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del Mercosur que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafo anterior. El plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta (180) días corridos, contados a partir del ingreso de la norma al respectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del Mercosur”.

Su confusa redacción y la compleja tramitación del proceso dificulta el establecimiento del comunitarismo como sistema integracional. Si bien es posible entenderlo como un nuevo avance hacia dicho régimen, serán los hechos los que determinen si efectivamente se observa un direccionamiento en tal sentido.

El inciso 13 establece que es competencia del Parlamento “Proponer proyectos de normas del Mercosur para su consideración por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento”. Si bien la norma obliga a que el Consejo del Mercado Común informe sobre el tratamiento otorgado a los proyectos de norma propuestos, el producto emanado por el Parlamento es justamente eso: propuestas de proyectos de normas y no normas jurídicas de carácter obligatorias y generales.

Por último y como mecanismo de armonización de las legislaciones internas de los Estados Partes -y no como norma jurídica obligatoria- el inciso 14 dispone competencia para “Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partess, los que serán comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual consideración”.

No obstante todo lo expuesto, el artículo 8 del protocolo otorga al Parlamento del Mercosur la potestad de participar en los procesos de adhesión de nuevos estados al bloque, refiriendo al procedimiento citado del artículo 4, inciso 12. Consideramos acertada dicha prerrogativa en la que representantes de la ciudadanía del bloque participen en la decisión de considerar la adhesión de nuevos miembros en la más genuina expresión de los representantes de la ciudadanía del bloque.

En cuanto al sistema de adopción de decisiones, el Parlamento establece diferentes variantes de mayorías funcionales para la toma de decisiones39.

Empero, es la reglamentación interna del cuerpo la que define las mayorías requeridas para la aprobación de los distintos asuntos.

Es de destacar que el Parlamento recoge los principios tradicionales de igualdad de sus miembros (artículo 18, inciso 2), publicidad y frecuencia de sus reuniones (artículo 17), aunque en referencia a la conformación de los miembros, la cuestión es altamente problemática debido a las asimetrías demográficas que los miembros presentan. Brasil, el socio de mayor población posee aproximadamente 191,3 millones de habitantes. Argentina, 39,5 millones de personas, seguidos por Paraguay y Uruguay con 6,4 y 3,5 millones de habitantes, respectivamente.

En una hipótesis de representación proporcional directa, uno de los miembros -Brasil- tendría aseguradas las mayorías simples y absolutas con sólo sus representantes. Contrariamente, el peso de los representantes de Paraguay y Uruguay sería minúsculo en términos proporcionales.

En esto, las disposiciones transitorias primera a tercera del protocolo determinan las diferentes etapas constitutivas tendientes a consagrar definitivamente el principio de elección directa y popular de los parlamentarios, señalada definitivamente para el año 2014.

A modo de conclusión. La representación ciudadana en el Parlamento del Mercosur

Existe cierto consenso en afirmar que el bloque Mercosur constituye una unión aduanera imperfecta, por más que su denominación apunte a definir un mercado común. Por su parte es cierto que dicho proceso integrador se apoya en el plano económico, aunque manifiesta proyecciones en el ámbito político.

En el plano temporal, la profundización del proceso integrador avanza generalmente con frecuencias espasmódicas. Además, como se dijo, actualmente las decisiones centrales del bloque se toman por la regla de la unanimidad o bien “por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes”. Esto permite que cualquiera de los países que integran la región -y que vea afectado su interés por una decisión colectiva- posee poder de veto. Los conceptos democráticos de mayorías y minorías de gobierno no equivalen a unanimidad.

Por otro lado y en lo referido al Parlamento del Mercosur, su protocolo ha observado algunas de las características que presentan los parlamentos nacionales contemporáneos. Sin embargo, la conformación de un cuerpo regional sin efectivas competencias normativas de alcance obligatorio para los estados no parece destinada a cumplir sus funciones ni a potenciar el desarrollo del proceso.

Si, por el contrario, el órgano pretende institucionalizase para luego poder generar normas jurídicas obligatorias, podrá convertirse en un catalizador para la modificación del sistema de toma de decisiones, coadyuvando a un cambio de escala hacia un comunitarismo. Lo cierto es que hoy día es preciso forzar y distorsionar el concepto de “parlamento” si se quiere denominar la institución del Mercosur como tal.

Recordemos, la integración regional es una ficción jurídica política que debe orientarse hacia la búsqueda de un bien común entre pueblos de distintos estados. Ella debe construirse y no pretender descubrirse, ya que no preexiste como tal.

Petits pas, grands effets. Y en su avance, como señalamos al comienzo del presente trabajo, sus finalidades -y modalidades- pueden cambiar a diferentes ritmos. En lo que el Parlamento regional y el proceso de integración del Mercosur respecta, una vez que la decisión política de los Estados Partes busque dar un próximo paso -en lo institucional, representativo y funcional- necesariamente deberá ser dotado de atribuciones como las que anteriormente señalamos.

Notas

* Este artículo fue publicado en Puente@Europa, número especial, diciembre de 2009.

1 Germán Bidart Campos, Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Buenos Aires, Editorial Ediar,1992, Tomo II, p. 93.

2 Carlos Fayt, Derecho político, Buenos Aires, Editorial De Palma, 1988, tomo II, p. 155.

3 Hipólito Orlandi (compilador), Las instituciones políticas de gobierno, Buenos Aires, Eudeba, 1998, p. 91.

4 Héctor Orlandi, Ciencia política. Teoría de la política, Buenos Aires, Plus Ultra, 1984, p. 158.

5 Hipólito Orlandi, op. cit., p. 91.

6 Héctor Orlandi, op. cit., p. 64.

7 Sin embargo, previo a él es posible apuntar, por ejemplo, el surgimiento del parlamento nacional de Islandia -Alþingi-, que data del año 930, aunque con funciones tanto legislativas como jurisdiccionales. Para una reseña histórica de la institución, ver http://www.althingi.is/pdf/Althingi2008_english.pdf

8 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de política, Madrid, Editorial Siglo XXI, 1998, p. 1122.

9 Adolfo Posada, Tratado de Derecho Político, Madrid, Librería de Victoriano Suárez, 1894, Vol. 2, p. 224.

10 Aunque suele afirmarse que “Lo que se divide no es el poder, sino las funciones y los órganos que las cumplen”, conforme Germán Bidart Campos, op. cit., p. 17.

11 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, op. cit., p. 1123.

12 Maurice Duverger, Sociología política, Barcelona, Ediciones Ariel, 1970, p. 96 a 99.

13 Humberto Quiroga Lavié, Cibernética y Política, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 1986, p. 299.

14 Andrés Gil Domínguez, Neoconstitucionalismo y derechos colectivos, Buenos Aires, Editorial Ediar, 2005, p. 12.

15 Carlos De Cabo Martín, La reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes del Derecho, Madrid, Editorial Trotta, 2003, p. 17.

16 Gustavo Zagrebelsky, El derecho dúctil, Madrid, Editorial Trotta, 2005, p. 25.

17 Gustavo Zagrebelsky, op. cit., p. 34.

18 Ronald Dworkin, Liberalismo, constitución y democracia, Buenos Aires, Editorial La isla de la luna, 2003, p. 43.

19 Luigi Ferrajoli, “Derechos Fundamentales”, en Antonio De Cabo y Gerardo Pisarello, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, Editorial Trotta, 2001, pp. 35 y 36.

20 Christian Alberto Cao, “El principio democrático y los esquemas regionales. Gobierno, ciudadanía y legitimidad en los procesos de integración”, en André Saddy, Dereito Público Econômico Supranacional, Río de Janeiro, Editora Lumen Juris, 2009, p. 288.

21 Robert Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation”, en Political Science Quarterly, Vol. 109, n. 1, Oxford, 1994, p. 23 y 24.

22 Giandomenico Majone, “Integración económica internacional, autonomía nacional, democracia trasnacional: ¿una trinidad imposible?”, en Revista mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, n. 184, México, 2002, p. 87.

23 Andrew Moravcsik, “In Defence of the ‘Democratic déficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union”, en Journal of Common Market Studies, Vol. 40, n. 4, p. 605.

24 Andreas Follesdal y Simon Hix, “Why there is a Democratic Deficit in the EU: a response to Majone and Moravcsik”, en Journal of Common Market Studies, Vol. 44, n. 3, 2006, pp. 533 a 562.

25 La Comisión de Ejecución del Tratado de Integración estaba integrada por cuatro Ministros de Estado de Argentina y Brasil, conforme al artículo 6 del instrumento internacional.

26 Miguel Ekmekdjián, Introducción al derecho comunitario latinoamericano, Buenos Aires, Editorial Depalma, 1994, p. 241.

27 Roberto Dromi, Miguel Ekmekdjián y Julio Rivera, Derecho comunitario. Régimen del Mercosur, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, p. 204.

28 Mercosur/CPC/Dec. s/n/91, II Reunión Parlamentaria, Documento Final, 19-21/9/1991.

29 Aprobado por la normativa Mercosur/CPC/Res. s/n/91.

30 El artículo 16 del Tratado de Asunción dispone que “durante el período de transición las decisiones del Consejo Mercado Común y del Grupo Mercado Común serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes”.

31 Andrés Malamud y Philippe Schmitter, “La experiencia de integración europea y el potencial de integración del Mercosur”, en Desarrollo Económico, Vol. 46, Nº 181, abril-junio 2006, p. 16.

32 Mercosur/CPC/XVI Plenaria/Disp. 14/99 y Acta 1/00.

33 Mercosur/CPC/Dec. 2/00.

34 Mercosur/CPC/Dec. 3/00. El subrayado es del autor.

35 Mercosur/CPC/Disp. 11/00 y 12/00.

36 Ruben Correa Freitas, “Los órganos del Mercosur: hacia la conformación de un Parlamento común”, en Anuario de derecho constitucional latinoamericano; Tomo II, 2005, p. 813.

37 Roberto Dromi, Miguel Ekmekdjián y Julio Rivera, op. cit., p. 162.

38 Disposición 6/07 del Parlamento del Mercosur.

39 El artículo 15 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur reglamentado por el artículo 135 de la Disposición 6/2007, enumera:

i) mayoría simple, por el cual se requiere el voto de más de la mitad de los parlamentarios presentes.

ii) mayoría absoluta, por el cual se requiere el voto de más de la mitad del total de los miembros del Parlamento.

iii) mayoría especial, por el cual se requiere el voto de los dos tercios del total de los miembros del Parlamento, que incluya a su vez a Parlamentarios de todos los Estados Partes.

iv) mayoría calificada, por el cual se requiere el voto afirmativo de la mayoría absoluta de integrantes de la representación parlamentaria de cada Estado Parte.